II SAB/Wa 469/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. T. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

W dniu [...] grudnia 2025 r. (data wpływu do adresata [...] stycznia 2025 r.) K. T. (dalej: "Skarżący") wniósł za pośrednictwem e-mail do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "Organ") wniosek o udzielenie informacji publicznej o następującej treści: 1. "Czy Pan W. K. posiadał stosowne upoważnienie lub pełnomocnictwo do prowadzenia negocjacji w ramach postępowania mediacyjnego w postępowaniu sądowym o sygn. [...]? 2. Czy ktoś oprócz Pana W. K. prowadził te negocjacje w imieniu SP-GDDKiA w przywołanym powyżej okresie? Czy osoba lub osoby posiadały stosowne upoważnienie lub pełnomocnictwo do prowadzenia negocjacji w ramach postępowania mediacyjnego w postępowaniu sądowym o sygn. [...]? 3. Czy w ramach postępowania mediacyjnego sporządzane były listy obecności dokumentujące udział przedstawicieli GDDKiA i Wykonawcy? 4. Czy w spotkaniach mediacyjnych uczestniczyło co najmniej dwóch przedstawicieli GDDKiA? Jeśli nie, to co było tego przyczyną? 5. Czy odbywały się spotkania robocze z Wykonawcą poza spotkaniami z udziałem mediatora i czy podczas takich spotkań była właściwa reprezentacja GDDKiA (co najmniej dwóch przedstawicieli)? Czy z takich spotkań były sporządzane listy obecności, notatki lub wymieniane były dokumenty między stronami (jeżeli tak, to jakie to dokumenty)? 6. Czy przedmiotem ugody było uznanie przez GDDKiA roszczeń Wykonawcy? Jeśli tak, to co było podstawą ich uznania przez GDDKiA? Czy roszczenia zgłoszone przez Wykonawcę były przedmiotem analizy i Raportu Roszczenia Inżyniera Kontraktu przed dniem odstąpienia od Kontraktu przez GDDKiA lub Wykonawcę (kwestia skuteczności odstąpienia przez jedną ze stron była kwestią sporną)? Czy roszczenia, które zostały uznane przez GDDKiA w ramach ugody były wcześniej odrzucone w Raporcie Roszczenia przez Inżyniera Kontraktu? Jeśli tak, to jakie nowe okoliczności były podstawą aktualnego, odmiennego od stanowiska Inżyniera Kontraktu, uznania ich przez GDDKiA? 7. Czy GDDKiA uznając roszczenia Wykonawcy w ramach ugody korzystała z usług Konsultanta, który jako Inżynier Kontraktu potwierdziłby merytoryczną zasadność ich uznania? Jeśli nie, to co było przyczyną odstąpienia od uzyskania stanowiska wyspecjalizowanego w tym zakresie podmiotu, zwłaszcza biorąc pod uwagę okoliczność, iż podczas rozliczania Inwestycji od węzła [...] do węzła [...]- Konsultant został wyłoniony w ramach zamówienia publicznego i ugody zawierane z Konsorcjum Wykonawców miały za podstawę określenia Inżyniera Kontraktu o uznaniu danego roszczenia? Kto podjął decyzję o rezygnacji z weryfikacji roszczeń Wykonawcy przez wyspecjalizowany w tym zakresie niezależny podmiot? 8. Czy w ramach ugody zostały ujęte procesy sądowe przeciwko Wykonawcy (w tym dot. regresu wynagrodzenia wypłaconego podwykonawcom), które zakończyły się prawomocnie w stosunku do Wykonawcy przed dniem zawarcia ugody? Jeśli tak, to dlaczego zasądzone należności nie były egzekwowane z spieniężonej gwarancji bankowej Wykonawcy, która była ulokowana na koncie bankowym GDDKiA? Czy GDDKiA przed dniem zawarcia ugody egzekwowała zasądzone prawomocnymi wyrokami sądów należności? Czy proces egzekwowania należności zasądzonych prawomocnymi wyrokami został wstrzymany? Jeśli tak, to co było tego przyczyną? Kto podjął decyzję o wstrzymaniu egzekwowania należności ze spieniężonych gwarancji bankowych Wykonawcy? Kto wydał rekomendacje osobom podejmującym taką decyzję o zasadności takiego wstrzymania? 9. Jaka wartość zasądzonych należności została wyegzekwowana przez GDDKiA z spieniężonych gwarancji bankowych Wykonawcy do dnia [...] marca 2019 r. oraz do dnia zawarcia ugody? Jak również jaka wartość zasądzonych prawomocnymi wyrokami należności została objęta przedmiotową ugodą? 10. Jaki upłynął okres pomiędzy dniem uprawomocnienia się danego wyroku w postępowaniach sądowych, które zostały wpisane do ugody a dniem zawarcia ugody z Wykonawcą? Czy kwota główna, odsetki zasadzone prawomocnym wyrokiem były egzekwowane w stosunku do Wykonawcy? Jeśli nie, to jaka była tego przyczyna? 11. Czy w ramach ugody GDDKiA zrzekła się prawomocnie zasądzonych odsetek? Jeśli tak, to co było tego przyczyną? Kto podjął decyzję o niedochodzeniu odsetek zasądzonych prawomocnym wyrokiem sądowym? Kto rekomendował takie rozwiązania osobom, które podjęły taką decyzję? 12. Czy w ramach ugody byty egzekwowane koszty zastępstwa procesowego zasądzone w ramach prawomocnych wyroków, które zapadły przed dniem zawarcia ugody? Jeśli tak, to dlaczego nie były one egzekwowane w ramach spieniężonych gwarancji bankowych Wykonawcy? Czy przed datą [...] marca 2019 r. były egzekwowane zasądzone koszty zastępstwa procesowego z spieniężonych gwarancji Wykonawcy? Jeśli tak, to kto i dlaczego te proces wstrzymał i jakie były tego przyczyny? 13. Czy w ugodzie GDDKiA objęła również zasądzone od Wykonawcy koszty procesu tj. opłat sądowych i biegłych, z których Skarb Państwa był zwolniony, a w wyniku przegranego procesu zobowiązany był je w całości uiścić Wykonawca na rzecz Skarbu Państwa? Czy w ugodzie Skarb Państwa - GDDKiA zrzekł się kosztów procesu w stosunku do Wykonawcy w całości lub w części (jeżeli w części, to w jakiej)? Jeśli tak, to czy Pan W. K. negocjując ugodę z Wykonawcą był upoważniony przez Skarb Państwa - Sąd Okręgowy w W. do takiej czynności? Jeśli nie, to czy interesy Skarbu Państwa - Sądu Okręgowego w W. - zostały należycie zabezpieczone poprzez możliwość zaspokojenia się w zakresie zasadzonych na rzecz Skarbu Państwa opłat sądowych wskazanych w prawomocnych wyrokach sądowych? Czy Pan W. K. lub inny przedstawiciel GDDKiA kontaktował się z Sądem Okręgowym w tym zakresie w celu zabezpieczenia interesu Skarbu Państwa w przedmiotowym zakresie? 14. Czy Pan W. K. złożył rachunek/rachunki obejmujący całość lub część kosztów zastępstwa procesowego (zasądzone prawomocnymi wyrokami w sprawach sądowych objętych przedmiotową ugodą, a prowadzonych przez innych radców prawnych)? Jeśli tak, to w jakiej dacie i na jaką; kwotę był to rachunek/rachunki i jak Pan W. K. uzasadnił swój wniosek/rachunek? 15. Czy były inne osoby, które składały rachunek/rachunki obejmujące część zasądzonych kosztów zastępstwa procesowego (wskazane w prawomocnych wyrokach w sprawach sądowych wpisanych do ugody lub jeszcze nie zakończonych), mimo iż były prowadzone przez innego pełnomocnika procesowego w tych sprawach sądowych? Jeśli tak, to proszę o wskazanie tych osób oraz kwot na jakie złożyły te osoby rachunki, jak również co było podstawą złożenia takich rachunków? Czy inne osoby złożyły taki rachunek zaraz po zawarciu ugody (przełom 2021/2022 r.), czy też składały je ponownie później? 16. Czy wartość części kosztów zastępstwa procesowego wskazana w rachunkach (przypadku złożenia rachunków przez te osoby, o których mowa w pytaniu nr 14 i 15) została im wypłacona? Jeśli nie, to co było podstawą odmowy? Czy GDDKiA w przypadku stwierdzenia niezasadności wypłaty kosztów osobom, o których mowa w pytaniu nr 14 i 15, podjęła działania zmierzające do wyjaśnienia tej sytuacji? Jeśli tak, to jakie podjęto działania? Czy w wyniku podjętych działań, ich wynikiem było wszczęcie i prowadzenie postępowania dyscyplinarnego? Jeśli tak, to z jakim skutkiem się zakończyło? Jeśli nie, to co było podstawą jego nie wszczęcia? Czy GDDKiA złożyła zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez osoby, które usiłowały uzyskać nienależne im koszty zastępstwa procesowego? Jeśli tak, to jaki był wynik takiego zawiadomienia? Jeśli nie, to co było przyczyną braku zawiadomienia organów ścigania (pomimo ustawowego obowiązku złożenia takiego zawiadomienia)? 17. Czy wszystkie koszty zastępstwa procesowego w sprawach prowadzonych przeciwko Wykonawcy zostały wypłacone osobom uprawnionych do ich uzyskania (pełnomocnikom prowadzącym dane sprawy sądowe)? Jeśli nie, to co było tego przyczyną? W dniu [...] stycznia 2025r. Skarżący wystosował do GDDKiA ponaglenie w sprawie udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2024 r. o udzielenie informacji publicznej. Pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. Organ poinformował wnioskodawcę o zmianie terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek z [...] stycznia 2025 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy zakresu wniosku i wyznaczył ja na dzień [...] marca 2025 r. W dniu [...] marca 2025r. Organ wystosował do Skarżącego wezwanie o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji w części wniosku z dnia [...]stycznia 2025r. Ponadto Organ w ww. wezwaniu wskazał, że informacje odnoszące się do pytań: "czy roszczenia zgłoszone przez Wykonawcę były przedmiotem analizy i Raportu Roszczenia Inżyniera Kontraktu przed dniem odstąpienia od Kontraktu przez GDDKiA lub Wykonawcę (kwestia skuteczności odstąpienia przez jedną ze stron była kwestią sporną)" oraz ",czy roszczenia, które zostały uznane przez GDDKiA w ramach ugody były wcześniej odrzucone w Raporcie Roszczenia przez Inżyniera Kontraktu", - stanowią informacje publiczne przetworzone w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) dalej u.d.i.p. Organ w dniu [...] marca 2025r. odpowiedział na część pytań zawartych we wniosku skarżącego wskazując, że pytania nr 1-2 zawarte we wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą. Pytania dotyczą szczegółów prowadzenia negocjacji w ramach postępowania mediacyjnego w postępowaniu sądowym, a więc odnoszą się do sposobu procedowania i działania Organu w konkretnej sprawie. Organ powołał się na treść art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą, nie są informacją publiczną dane lub informacje, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Wobec powyższego, Organ uznał, że informacje, o których mowa ww. pytaniach, nie mają charakteru informacji publicznej. Wobec powyższego nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna w rozumieniu art. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. Dodatkowo należy wskazać, że w wyroku z [...] listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd w G. akcentuje, że "W świetle powyższych zapatrywań zasadnym jest w ocenie Sądu wskazanie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych. Tego prawa nie można w żaden sposób utożsamiać z uprawnieniem do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest z kolei uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)". Następnie organ wskazał na kolejne pytania zawarte we wniosku z [...] stycznia 2025 r., a mianowicie pytania dotyczące przebiegu negocjacji tj.: -czy w ramach postępowania mediacyjnego sporządzane były listy obecności dokumentujące udział przedstawicieli GDDKiA i Wykonawcy (4), -czy w spotkaniach mediacyjnych uczestniczyło co najmniej dwóch przedstawicieli GDDKiA (5), -jeśli nie, to co było tego przyczyną (6), -czy odbywały się spotkania robocze z Wykonawcą poza spotkaniami z udziałem mediatora i czy podczas takich spotkań była właściwa reprezentacja GDDKiA, co najmniej dwóch przedstawicieli (7), -czy z takich spotkań były sporządzane listy obecności, notatki lub wymieniane były dokumenty między stronami, jeżeli tak, to jakie to dokumenty (8), -kto podjął decyzję o wstrzymaniu egzekwowania należności ze spieniężonych gwarancji bankowych Wykonawcy: -kto wydał rekomendacje osobom podejmującym taką decyzję o zasadności takiego wstrzymania (23), -kto podjął decyzję o niedochodzeniu odsetek zasądzonych prawomocnym wyrokiem sądowym (31), -kto rekomendował takie rozwiązania osobom, które podjęły taką decyzję (32), -czy Pan W. K. lub inny przedstawiciel GDDKiA kontaktował się z Sądem Okręgowym w tym zakresie w celu zabezpieczenia interesu Skarbu Państwa przedmiotowym zakresie (41), -kto wydał rekomendacje osobom podejmującym taką decyzję o zasadności takiego wstrzymania (23), -kto podjął decyzję o niedochodzeniu odsetek zasądzonych prawomocnym wyrokiem sądowym (31), -kto rekomendował takie rozwiązania osobom, które podjęły taką decyzję (32), -czy Pan W. K. lub inny przedstawiciel GDDKiA kontaktował się z Sądem Okręgowym w tym zakresie w celu zabezpieczenia interesu Skarbu Państwa w przedmiotowym zakresie (41), Organ uznał, że nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą. Żądane ww. wnioskiem informacje mają charakter wewnętrzny. Informacja o odbytych spotkaniach oraz materiały obrazujące przebieg wewnętrznych spotkań z udziałem pracowników GDDKiA nie stanowi informacji publicznej i nie przesądza o kierunkach jego działań. Spotkania oraz wytworzone podczas nich materiały mają wyłącznie charakter pomocniczy dla Organu oraz służą gromadzeniu i wymianie informacji. Materiały takie jak listy obecności, notatki ze spotkań służą tylko jako narzędzie pracy w GDDKiA. Mając powyższe na uwadze Organ uznał, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, tym samym nie podlegają udostępnieniu. Organ wskazał również, że częściowy zakres wniosku z [...] stycznia 2025 r. obejmuje pytania postawione z tezą lub pytania warunkowe, tym samym nie stanowią one informacji publicznej. Sposób sformułowania pytań nie pozwala ustalić, jakich spraw publicznych dotyczą tak skonstruowane pytania. Informacja publiczna, której żąda Strona, powinna wynikać jednoznacznie ze złożonego wniosku. Dlatego też Organ uznał, że tak sformułowane pytania nie dotyczą spraw publicznych. Konkludując: sposób sformułowania pytań uniemożliwia uznanie ich za wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Organ wyjaśnia, że powyższe uwagi dotyczą pytań: -jeśli tak, to jakie nowe okoliczności były podstawą aktualnego, odmiennego od stanowiska Inżyniera Kontraktu, uznania ich przez GDDKiA (13), -kto podjął decyzję o rezygnacji z weryfikacji roszczeń Wykonawcy przez wyspecjalizowany w tym zakresie niezależny podmiot (15), -jeśli nie, to co było przyczyną odstąpienia od uzyskania stanowiska wyspecjalizowanego w tym zakresie podmiotu, zwłaszcza biorąc pod uwagę okoliczność, iż podczas rozliczania Inwestycji od węzła [...] do węzła [...]? -Konsultant został wyłoniony w ramach zamówienia publicznego i ugody zawierane z Konsorcjum Wykonawców miały za podstawę określenia Inżyniera Kontraktu o uznaniu danego roszczenia (16), -jeśli tak, to dlaczego zasądzone należności nie były egzekwowane z spieniężonej gwarancji bankowej Wykonawcy, która była ulokowana na koncie bankowym GDDKiA (18), -czy proces egzekwowania należności zasądzonych prawomocnymi wyrokami został wstrzymany (20), -jeśli tak, to co było tego przyczyną (21), -jeśli tak, to kto i dlaczego te proces wstrzymał i jakie były tego przyczyny (36), -czy wartość części kosztów zastępstwa procesowego wskazana w rachunkach (przypadku złożenia rachunków przez te osoby, o których mowa w pytaniu nr 14 i 15 została im wypłacona (47), -jeśli nie, to co było podstawą odmowy (48), -czy GDDKiA w przypadku stwierdzenia niezasadności wypłaty kosztów osobom, o których mowa w pytaniu nr 14 i 15, podjęła działania zmierzające do wyjaśnienia tej sytuacji (49), -jeśli tak, to jakie podjęto działania (50), -czy w wyniku podjętych działań, ich wynikiem było wszczęcie i prowadzenie postępowania dyscyplinarnego (51), -jeśli tak, to z jakim skutkiem się zakończyło (52), -jeśli nie, to co było podstawą jego nie wszczęcia (53), -czy GDDKiA złożyła zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez osoby, które usiłowały uzyskać nienależne im koszty zastępstwa procesowego (54), - jeśli tak, to jaki był wynik takiego zawiadomienia (55), -jeśli nie, to co było przyczyną braku zawiadomienia organów ścigania (pomimo ustawowego obowiązku złożenia takiego zawiadomienia) (56), Reasumując w ocenie Organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może zawierać twierdzeń wraz z góry postawioną tezą. Takie sformułowanie pytania nie stanowi informacji publicznej, ponieważ dotyczy ono potwierdzenia tez stawianych przez Wnioskodawcę, a nie informacji o sprawach publicznych. W zakresie dwóch pytań zawartych we wniosku Skarżącego, tj.: -czy GDDKiA uznając roszczenia Wykonawcy w ramach ugody korzystała z usług Konsultanta, który jako Inżynier Kontraktu potwierdziłby merytoryczną zasadność ich uznania (14), -czy GDDKiA przed dniem zawarcia ugody egzekwowała zasądzone prawomocnymi wyrokami sądów należności (19), Organ poinformował, że zapytanie to nie stanowi wniosku o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym ww. pytania nie podlegają rozpatrzeniu w trybie ustawy u.d.i.p. Organ powołał się na Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, który w wyroku z 25 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 201/19 wskazał, że "Wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć dowolną postać, o ile zaś wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Zatem, pomimo, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, to jednak minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot zobowiązany jest bowiem związany treścią wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku.". Przedmiotowe orzeczenie koresponduje z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r. I OSK 2505/16 Zdaniem Organu zakres ww. zapytań nie jest precyzyjny. Nie jest rolą Organu doprecyzowanie obszaru żądanych informacji. Zakres wnioskowanych informacji jest więc wskazany w sposób uniemożliwiający jednoznaczną identyfikację danych, których dotyczy zapytanie. Wniosek z [...] stycznia 2025 r. w ww. zakresie nie podlega rozpatrzeniu w trybie ustawy u.d.i.p. Jednocześnie poinformowano, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest właściwym Organem do rozpatrzenia wniosku we wskazanym poniżej zakresie, tj. pytań: -jeśli tak, to czy Pan W. K. negocjując ugodę z Wykonawcą był upoważniony przez Skarb Państwa - Sąd Okręgowy w W. do takiej czynności (39), -jeśli nie, to czy interesy Skarbu Państwa - Sądu Okręgowego w W. - zostały należycie zabezpieczone poprzez możliwość zaspokojenia się w zakresie zasadzonych na rzecz Skarbu Państwa opłat sądowych wskazanych w prawomocnych wyrokach sądowych (40). Dysponentem powyższych informacji jest Sąd Okręgowy w Warszawie.. Ponadto w dniu [...] marca 2025r. Organ decyzją nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej na pytania w niej wskazane. Decyzją z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] Organ odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej pytań w niej wskazanych. Skarżący w dniu [...] kwietnia 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Organu. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie jakim przepis ten stanowi, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniona na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie, chociaż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.; 3) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującej swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechnia wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji. Domagał się stwierdzenia, że Organ dopuścił się bezczynności, uznanie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzenie, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu i nakazanie Organowi jej niezwłocznego udostępnienia, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał między innymi, że: nie zgadza się ze stanowiskiem Organ wskazując, iż Organ nie poczynił żadnej analizy w zakresie czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, ale arbitralnie i bezpodstawnie przyjął, iż wnioskowana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej. Skarżący wskazuje, iż przedmiotem złożonego przez Wnioskodawcę wniosku jest informacja publiczna podlegająca udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Informacje, o których udostępnienie zwrócił się Wnioskodawca stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publicznej, innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują zadania publiczne i gospodarują majątkiem Skarbu Państwa. W tym miejscu Skarżący wskazuje, iż Organ w sposób dowolny i arbitralny dokonał podziału pytań pogrupowanych w jednostki numeracyjne we wniosku, tak aby przestały mieć sens znaczeniowo-logiczny, a tym samym Organ mógł mieć postawę do uznania, iż wyrwane z kontekstu pytania nie stanowią informacji publicznej. W pytaniach 1 i 2 Wniosku (pytania 1-3 wg. nomenklatury Organu) Skarżący pyta o właściwe umocowanie osób, które prowadziły negocjacje w ramach postępowania mediacyjnego oraz czy były inne osoby oprócz osoby wskazanej imiennie we Wniosku. Te pytania są powiązane z pytaniami 3, 4 i 5 Wniosku (pytania 4-8 wg. nomenklatury Organu). Organ podkreślił, iż: "Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą, nie są informacją publiczną dane lub informacje, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie." Nie sposób zgodzić się z takim twierdzeniem Organu. Po pierwsze z uwagi na zasadę jawności finansów publicznych i gospodarowanie środkami publicznymi obywatel ma prawo wiedzieć czy przedstawiciel Skarbu Państwa jest właściwie umocowany. Skarżący podnosi, iż Wnioskodawca pytał o to czy przedstawiciel posiadał pełnomocnictwo, czyli był właściwie umocowany, pytanie samo w sobie nie dotyczyły treści pełnomocnictwa, ale faktu jego wystawienia. Sposób udzielonej odpowiedzi przez Organ budzi wątpliwości w zakresie istnienia takiego umocowania, a tym samym budzi przypuszczenie, iż przedstawiciel lub przedstawiciele wyznaczeni przez GDDKiA do prowadzenie negocjacji nie byli w prawidłowo umocowani. Podkreślenia wymaga również okoliczność, iż właściwa reprezentacja Skarbu Państwa jest jak najbardziej wymagana. Skarżący wskazuje, iż radca prawny zatrudniony w GDDKiA jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Tym samym właściwe umocowanie do działania w imieniu GDDKiA jest jak najbardziej faktem zawierającym informację publiczną, który podlega udostępnieniu. Fakt, iż w toku negocjacji była zapewniona właściwa reprezentacja przedstawicieli GDDKiA, czyli więcej niż jedna osoba również służy kontroli społecznej działań organów administracji publicznej pod kątem prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Skarżący po raz kolejny stanowczo wskazuje, iż Organ dokonał szereg zabiegów "poszatkowania" pytań w taki sposób, aby za wszelką cenę nie udzielić odpowiedzi na pytania skierowane do Organu w ramach informacji publicznej. Lektura pisma informacyjnego z dnia [...] marca 2025 r. potwierdza, iż Organ w sposób dowolny i arbitralny miesza ze sobą pytania w taki sposób, aby nie udzielić na nie odpowiedzi. Wystarczy spojrzeć na sposób pogrupowania pytań przez Organ, jak również wyrwanie ich z pierwotnego ciągu logicznego, który skutkuje okolicznością, iż Organ wskazuje, iż wnioskowana informacja informacją publiczną już nie jest. Skarżący podkreśla, iż jako Wnioskodawca nie zna informacji znanych wyłącznie Organowi, dlatego logicznym i zrozumiałym jest zadawanie pytań o fakty w sposób przyjęty przez Wnioskodawcę. To normalny i stosowany normatyw, czyli tzw. drzewo logiczne. W celu wydobycia faktu, o który się pyta Wnioskodawca, poprzez pytania pomocnicze eliminuje się szumy informacyjne, które mogą ten fakt przysłonić. Twierdzenia Organu o rzekomym tezowaniu pytań są bezpodstawne. Organ posiada informacje o faktach działania lub nie działania organu jak i swoich przedstawicieli. Jeśli jakieś zdarzenie miało miejsce to zgodnie z przepisami prawa w ramach, których działa Organ implikuje to kolejne działania. Wnioskodawca pyta, czyli jeśli zdarzenie miało miejsce to czy zgodnie z ustawowymi obowiązkami Organu, Organ je wykonał, a jeśli tego nie uczynił to co było tego przyczyną. Skarżący wskazuje, iż arbitralne wyrwanie z kontekstu pytań nr 14 i 19 wg. nomenklatury Organu i twierdzenia Organu, iż pytania nie są precyzyjne pokazuje prawdziwe intencje Organu. Prawidłowy sposób udzielania odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku w kontekście ciągu logicznego, wskazuje, iż Wnioskodawca zadał konkretne pytania, a Organ udzielił wymijającej odpowiedzi w oparciu o "poszatkowany" zakres pytań. Z przedstawionych przez Organ wymijających odpowiedzi wyłania się obraz, ż którego można wywieść, iż Organ przez wiele lat pomimo ustawowych obowiązków nie prowadził egzekwowania zasądzonych należności Skarbu Państwa. A na skutek pytań zawartych we wniosku o dostęp do informacji publicznej Organ za wszelką cenę ignorując przepisy prawa stara się nie udzielić odpowiedzi. Podsumowując, Skarżący wskazuje, iż działania Organu w postaci bezpodstawnego i wyrywkowego, arbitralnego "poszatkowania" pytań zawartych we wniosku budzą wątpliwości, co do rzetelności i prawidłowości działania Organu. Skarżący jest świadom tendencji organów administracji publicznej do arbitralnego uznawania informacji z wniosków o dostęp do informacji publicznej jako informacji nienoszącej znamion informacji publicznej. Proces ten jest obliczony jako element takich działań organów publicznych, aby pozbawić obywatela możliwości rzeczywistej kontroli działań organów publicznych. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie należy przyjąć za Organem, że wniosek złożony przez skarżącego pochodził z dnia [...] stycznia 2025 r., gdyż skarżący nie wykazał, że wniosek został złożony w dniu [...] grudnia 2024 r. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania daty złożenia wniosku W aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, że pismo skarżącego finalnie dotarło do adresata. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinna zostać doręczona w taki sposób, aby skarżący mógł wykazać, że dotarł on do adresata. Skarga nie jest zasadna, albowiem Organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2025 r. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (vide T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na podstawie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości (i nie jest kwestionowane przez strony), że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji prawnej objętych wnioskiem informacji, czy mieszczą się one w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. (jak utrzymuje skarżący), czy też nie spełniają tego kryterium, gdyż stanowią dokument wewnętrzny (na co wskazuje stanowisko organu). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dookreśla pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Przedmiotem wniosku skarżącego z [...] stycznia 2025 r. stały się informacje dotyczące okoliczności zawarcia i wykonania ugody pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) a Wykonawcą [...] pod koniec 2021 r. Jak wyżej wskazano informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Tak więc należy w pierwszej kolejności ustalić, czy istnieje związek przedmiotowy stawianych we wniosku pytań z działalnością publiczną organu związaną z gospodarowaniem mieniem publicznym. Podkreślić należy ze związek ten musi mieć charakter bezpośredni i wpływać na przysporzenie lub uszczuplenie tego majątku. Reasumując musi dotyczyć stricte majątku publicznego. Postawione we wniosku pytania nie maja takiego charakteru odnoszą się one bowiem do działań Organ mających na celu zawarcie ugody z Wykonawcą, tak więc dopiero treść zawartej ugody będzie przesądzać o gospodarowaniu majątkiem publicznym i dopiero informacja o treści ugody stanowi informacje publiczną W orzecznictwie podkreśla się również, iż analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje na to, że wnioskiem informacyjnym może być objęte także pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania bezpośrednio wpływające na majątek publiczny. Natomiast pytania stawiane we wniosku pytania nie odnoszą się w sposób bezpośredni do faktu dotyczącego przysporzenia bądź uszczuplenia tego majątku. Stawiane pytania odnoszą się jedynie do działań organu zmierzających do zawarcia ugody, tak więc udzielenie odpowiedzi na te pytania nie jest możliwe, gdyż stanowią one jedynie dokumenty wewnętrzne bądź działania wewnętrzne, które nie koniecznie wpłyną na finalna treść ugody. W orzecznictwie akceptuje się pogląd, że nie każdy dokument wytworzony przez władze publiczne stanowi informację publiczną. W wyroku NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12 wskazano, że "od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej". Dokumenty wewnętrze wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (np. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 666/12, z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10 i z 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11). W analizowanym przypadku taka sytuacja nastąpiła. Ponadto Sąd podziela stanowisko organu, że część pytania była nie precyzyjna. Niektóre zaś pytania dotyczyły informacji znajdujących się w posiadaniu Sądu Okręgowego. Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art.151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.