II SAB/Wa 462/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. Z. na bezczynność Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

W dniu [...] kwietnia 2022r. W.Z. skierował do Ministerstwa Obrony Narodowej wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej o następującej treści: "W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2023 r. w sprawie o Sygn. akt II SAB/Wa 644/22 w którym Sąd w obliczu prawa potwierdził, zgodnie z wolą Ministra Obrony Narodowej, iż organ ten jako jedyny odpowiedzialny za stosowanie ustawy o wojskowym systemie emerytalnym nie posiada delegacji ustawowej do określenia jednolitych wzorów dokumentów, jakie winny obowiązywać w ramach wojskowego systemu emerytalno-rentowego, nie wydał aktu prawa wewnątrzresortowego, dającego uprawnienie do dokonania zmian, modyfikacji lub pozaustawowej interpretacji przepisów, procedur i druków będących realizacją postanowień zawartych w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, bowiem powyższa kwestia pozostaje w gestii Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej, a normy prawne w tym trybie ustanowione stanowią moc wiążącą dla wykonawców tych regulacji prawnych. Sąd, zgodnie z wolą Ministra Obrony Narodowej potwierdził również, iż przepis art. 128 pkt 6,ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie nakłada na Ministra, obowiązku sporządzenia aktu wewnątrzresortowego potwierdzającego istnienie dalszego prawa do pobierania świadczeń emerytalno - rentowych i w kwestii kompetencji implementacji trybu postępowania w zgodzie z brzmieniem tego przepisu jak i przedstawienia rocznych sumarycznych danych dotyczących świadczeniobiorców w stosunku, do których dokonano weryfikacji wynikającej z przepisu art. 128 pkt 6 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest kompetentny dyrektor wojskowego biura emerytalnego w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie, Sąd w przywołanym wyroku analizując treść pytań jak we wniosku potwierdził, iż "przedmiot wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2022 r. należy kwalifikować, jako informację publiczną. Wedle art. 1 ust. Udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie." Sąd doprecyzował również; "Zawarte we wniosku skarżącego żądanie udostępnienia kopii różnego rodzaju wewnątrzresortowych dokumentów dotyczących procesów legislacyjnych przeprowadzanych w ramach działalności Ministerstwa Obrony Narodowej, w tym przez podległe mu jednostki organizacyjne, a obejmujących m.in. opracowywanie i opiniowanie projektów aktów prawnych, ocenę ich stosowania oraz zasady współdziałania z Departamentem Prawnym przy przygotowywaniu wytycznych i wykładni przepisów prawnych, mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p, bowiem dotyczy informacji o trybie działania władz publicznych oraz o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych". Mając powyższe na względzie, wnoszę o udzielenie odpowiedzi w trybie dostępu do informacji publicznej w następującym zakresie: 1- Proszę o przedstawienie kopii wszystkich wydanych przez dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] dokumentów normatywnych i wykonawczych będących realizacją obowiązków wynikających ż zapisów ustawy z 1993 roku o wojskowym zaopatrzeniu emerytalnym, a w tym osobno w zakresie obowiązujących procedur postępowania jak i formularzy/dokumentów przeznaczonych dla świadczeniobiorców do wykorzystania bieżącego w podległej strukturze emerytalnorentowej. Proszę do każdego dokumentu załączyć wymaganą prawem kopię opinii prawnej w zakresie ich akceptacji do użytkowania, 2- Proszę o przedstawienie kopii wszystkich wydanych i otrzymanych dokumentów w zakresie opinii prawnych (ekspertyz, analiz, wyjaśnień), wydawanych przez instytucje krajowe i wspólnotowe realizujące zadania systemu emerytalno-rentowego zarówno powszechnego jak i wojskowego, których treść zawiera elementy mające wpływ na strukturę organizacyjną, zadania, prawne podstawy funkcjonowania, treść i legalność obowiązujących procedur i zawartość dokumentów/formularzy wykorzystywanych w podległym biurze emerytalnym; 3- Proszę o przedstawienie kopii wszystkich wydanych dokumentów przez dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] w zakresie wydania nowych lub dokonania modyfikacji istniejących wewnętrznych dokumentów normatywnych i wykonawczych będących realizacją obowiązków wynikających ze zmian zapisów ustawy z 1993 roku o wojskowym zaopatrzeniu emerytalnym, postanowień kodeksu postępowania administracyjnego jak i ustawy o powszechnym systemie emerytalnym FUS, a w tym w zakresie obowiązujących procedur postępowania jak i formularzy/dokumentów przeznaczonych dla świadczeniobiorców do wykorzystania bieżącego w podległej strukturze emerytalno-rentowej. Proszę o przedstawienie kopii wszystkich dokumentów wydanych przez dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] i otrzymanych z podległych jak i współdziałających komórek organizacyjnych powszechnego i wojskowego systemu emerytalno-rentowego będących konsekwencją realizacji obowiązków nadzoru, kontroli i monitorowania, w zakresie weryfikacji stosowania przepisów i procedur opisanych w ustawie z 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z FUS obowiązujących w odniesieniu do świadczeniobiorców wojskowego systemu emerytalno-rentowego, wobec braku uregulowań w przepisach ustawy z 1993 roku o wojskowym zaopatrzeniu emerytalnym. Proszę dodatkowo załączyć kopie wszystkich dokumentów zawierających opis stwierdzonych przypadków dokonania nieuprawnionej modyfikacji procedur jak i dokumentów/formularzy zapożyczonych do wykorzystania w tym trybie; 4- Proszę przedstawić akt prawa dający uprawnienie dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] do dokonania zmian, modyfikacji lub pozaustawowej interpretacji przepisów, procedur i druków będących realizacją postanowień zawartych w ustawie z 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z FUS jak i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Proszę załączyć kopie wszystkich dokumentów wydanych przez dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] lub podległych pracowników działających w jego imieniu, w każdorazowym przypadku wykorzystania/przywołania procedury lub druków będących realizacją postanowień zawartych w ustawie z 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z FUS jak i w przepisach wykonawczych do tej ustawy; 5- Proszę o podanie rocznych, sumarycznych danych podległego biura emerytalnego w zakresie ilości świadczeniobiorców w stosunku do których dokonana została weryfikacja (odrębnie za każdy rocznik począwszy od 1998 roku) w trybie opisanym w art. 128 ustawy z 1998 roku o emeryturach i rentach z FUS w zakresie potwierdzenia istnienia dalszego prawa do pobierania świadczeń. Proszę wyodrębnić w każdym roczniku liczbę świadczeniobiorców, w stosunku do których tryb postępowania przeprowadzono zgodnie z brzmieniem tego przepisu z wykorzystaniem druków/formularzy zarejestrowanych w trybie określonym w przepisach wykonawczych do tej ustawy, a odrębnie - z wykorzystaniem druków/formularzy będących własnym wytworem dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...]. Proszę załączyć kopie druków będących własnym wytworem dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] wraz z informacją opisującą termin początku i końca obowiązywania druku oraz sumaryczną liczbą świadczeniobiorców, którym dany druk został przekazany do wypełnienia i dostarczenia do WBE w [...]; 6- Proszę przedstawić akt prawa jak również wskazać miejsce i sposób ujawnienia do wiadomości publicznej istnienia ciążącego na wojskowych biurach emerytalnych obowiązku opisanego w art. 128 pkt. 6. przywołanej ustawy w zakresie potwierdzenia istnienia dalszego prawa do pobierania świadczeń poprzez wymianę informacji z właściwą zagraniczną instytucją administracji zabezpieczenia społecznego, w szczególności w formie elektronicznej. Proszę o podanie rocznych, sumarycznych danych w zakresie ilości świadczeniobiorców w stosunku do których dokonana została przywołana weryfikacja, odrębnie za każdy rocznik począwszy od 2012 roku. Wyrażam nadzieję, iż kompletna odpowiedź na powyższe pytania pozwoli na potwierdzenie osiągnięcia zdolności organizacyjnej i funkcjonalnej podległego organu administracji publicznej do realizacji ustawowych zadań, w warunkach zapewnienia praw konstytucyjnych każdego obywatela. Odpowiedź proszę dostarczyć w terminie ustawowym, w ramach odpowiedzi nie ma potrzeby dokonywać przetwarzania danych, wystarczy dostarczyć wyniki kwerend istniejącego systemu teleinformatycznego którego zawartość i funkcjonalność jest opisana w prawie, załączyć kopie dokumentów normatywnych i wykonawczych stanowiących podstawę działania dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] w zakresach opisanych we wniosku, w drodze korespondencji cyfrowej, na moją indywidualną skrzynkę podawczą ePUAP". W odpowiedzi na powyższy wniosek pytany organ pismem z dnia [...] kwietnia 2023r. wyjaśnił stronie, że wniosek nie mieści się w granicach dopuszczających do dostępu do informacji publicznej, o której mowa w ustawie z dnia 16 września 2001 r, o dostępnie do informacji publicznej. W ocenie organu informacje o które strona występuje służyć mają dla osiągnięcia osobistego celu - innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego oraz jawność funkcjonowania administracji i innych organów. Zdaniem Biura przedmiotowy wniosek jest dowodem "nadużycia prawa do informacji publicznej". Organ dodał też, że przed Sądem Okręgowym w W. [...] sygn. akt. [...] zakończyła się w I instancji sprawa z powództwa strony dotycząca odmowy wznowienia wypłaty emerytury wojskowej, w której w dniu [...] marca 2023 r. został ogłoszony wyrok (nieprawomocny). Według organu zbieżność czasowa spraw przed Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z wnioskami składanymi w tym samym czasie oraz treść tych wniosków, dowodzi tego że powodem ich składania jest cel prywatny, który eliminuje dostęp do informacji publicznej zgodnie z aktualnym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych. W.Z. wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2023r. wnosząc o nakazanie wykonania wniosku. Podniósł w niej, ze skoro organ nie odpowiedział na zdane pytania to popadł w bezczynność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie pozostawał w bezczynności gdyż odpowiedział na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie do niniejszych rozważań wyjaśnienia wymaga to, że tryb dostępu do informacji publicznej charakteryzuje się szybkością postępowania. To zaś nakłada obowiązki zarówno na pytany podmiot jak i na wnioskodawcę. Adresat wniosku musi rozpoznać wniosek w terminie 14 dni i nie ma możliwości przedłużania tego terminu o czas, w którym zwracałby się do wnioskodawcy o doprecyzowanie wniosku. Powyższe rodzi zaś po stronie wnioskodawcy obowiązek jasnego i klarownego sformułowania żądania. Zakres przedmiotowy wniosku nie może budzić najmniejszej wątpliwości. Nie może ich budzić także ilość pytań czy żądań zawartych we wniosku. Adresat wniosku nie może bowiem domyślać się tego, czego dokładnie oczekuje od niego inicjator postępowania. Powyższy obowiązek klarownego i czytelnego sformułowania żądania jest konieczny także z innego powodu – tj. dla możliwości skutecznego wywiedzenia skargi na bezczynność. Również Sąd rozpoznający sprawę dotyczącą bezczynności nie może domyślać się dokładnej woli strony i zakresu żądania wyartykułowanego we wniosku. Nie dość precyzyjnie sformułowany wniosek, może bowiem uniemożliwić czytelne określenie w wyroku obowiązków nakładanych na pytany podmiot. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że wyrok musi być sformułowany w taki sposób, aby nadawał się do ewentualnej egzekucji. Zobowiązywanie zaś w wyroku adresata wniosku do rozpatrzenia wniosku o nieprecyzyjnie określonym zakresie przedmiotowym, uniemożliwiałoby w przyszłości wywiedzenie skargi na niewykonanie wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty jako uprawniona jawi się konkluzja, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, oprócz jasno sformułowanego zakresu przedmiotowego, powinien mieć także enumeratywnie wymienione wszystkie żądania zgłaszane przez stronę. W szczególności każdemu żądaniu powinien być przyporządkowany przez wnioskodawcę oddzielny numer, litera czy choćby oddzielny akapit tak, by zarówno adresat wniosku jak i ewentualnie Sąd rozpoznający skargę na bezczynność, nie mieli cienia wątpliwości co do zakresu żądania. Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy wskazać należało, że wniosek inicjujący postępowanie, nie spełnia w/w minimalnych wymogów formalnych. Strona co prawda oznaczyła w swym wniosku 6 pytań. Jednakże w treści tych pytań znalazły się także dodatkowe żądania – odrębne od żądań wskazanych na wstępie pytania. Poza tym brak było możliwości stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość tego, które pytania objęte są wnioskiem skierowanym do organu, a które są tylko tezami wnioskodawcy. Skoro więc zakres przedmiotowy wniosku nie został sformułowany w sposób wystarczająco czytelny, skarga na bezczynność w rozpoznaniu tak niejasnego żądania nie mogła odnieść zamierzonego skutku – z przyczyn wskazanych w powyższych rozważaniach. Nie mogąc – w sposób nie budzący wątpliwości - wyodrębnić wszystkich żądań, Sąd nie mógł oceniać ich przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd skarga dotycząca nieprecyzyjnego wniosku, musiała więc zostać oddalona, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uczynił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634ze zm.).