II SAB/Wa 447/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3748/21 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3748/21; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. P. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z [...] września 2017 r. S. P. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1280 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"). Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]organ, w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił włączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2331/19, oddalił skargę. Od powyższego orzeczenia skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3748/21, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję ww. Ministra z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Powyższe orzeczenie NSA wpłynęło do organu [...] listopada 2021 r., zaś akta postępowania administracyjnego tutejszy Sąd zwrócił Ministrowi [...] stycznia 2022 r. (vide zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sądowych sprawy o sygn. II SA/Wa 2331/19). Następnie pismem z [...] maja 2022 r. organ wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych skarżącego o sygn. [...], które to akta wpłynęły do Ministra [...] lipca 2022 r. (przy piśmie IPN z [...] lipca 2022 r.). Pismem z [...] maja 2023 r. skarżący (reprezentowany przez adwokata A. A.) wystosował do Ministra ponaglenie, które wpłynęło do organu [...] maja 2023 r. Natomiast w dniu [...] maja 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z[...]września 2017 r. po wyroku NSA z [...] października 2021 r., sygn. akt III OSK 3748/21. W skardze tej zażądał: zobowiązania Ministra do wydania w terminie 14 dni decyzji emerytalnej zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. orzeczeniu NSA; zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłatą od pełnomocnictwa wedle norm prawem przepisanych; dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z dokumentów w postaci: a) ponaglenia z [...] maja 2023 r. wraz z numerem nadania go na adres organu przesyłką poleconą na potwierdzenie faktu złożenia przez skarżącego ponaglenia, a tym samym spełnienia warunków formalnych niezbędnych do wystąpienia z niniejszą skargą oraz kompletności postępowania administracyjnego, umożliwiającej wydanie decyzji, b) odwołania od niewydanej decyzji administracyjnej z [...] maja 2022 r. wraz z nr nadania przesyłką poleconą na adres organu na potwierdzenie faktu złożenia odwołania od niewydanej decyzji administracyjnej, faktu braku wydania wskazanej decyzji, bezczynności organu w sprawie wskazanego odwołania, kompletności postępowania administracyjnego, umożliwiającej wydanie decyzji, c) wyroku NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3748/21, tytułem potwierdzenia uprawnienia skarżącego do żądania załatwienia sprawy zainicjowanej jego wnioskiem z 2017 r., a także bezczynności organu. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg dotychczasowego postępowania przed Ministrem, a następnie przed sądami administracyjnymi, wszczętego na jego wniosek z [...] września 2017 r. Podkreślił, że już półtora roku oczekuje na wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Nie sposób przyjąć, iż organ prowadzi jakiekolwiek postępowanie dowodowe, gdyż ani on ani IPN nie dysponuje innymi dokumentami czy dowodami potwierdzającymi charakter czynności podejmowanych przez skarżącego w służbie przypadającej na czas państwa totalitarnego, co wynika z akt sprawy emerytalnej zawisłej obecnie przed Sądem Apelacyjnym w S.. Tym samym brak jest obiektywnych powodów zwłoki Ministra w wydaniu decyzji. Skarżący dodał, że [...] maja 2022 r. skarżący "złożył w oparciu o treść art. 47714 § 3 kpc odwołanie od niewydanej decyzji administracyjnej". Zarówno skarżący, jak i jego pełnomocnik nie zostali poinformowani o dalszym biegu sprawy, co uzasadnia twierdzenie, iż organ nie podjął żadnych czynności także w związku z wniesionym odwołaniem. Skarżący zwrócił uwagę, że art. 32 ust. 3a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym obliguje organ do wydania ww. decyzji w terminie 60 dni od dnia wpływu wniosku. Uznając zatem datę doręczenia Ministrowi orzeczenia NSA za początek biegu ww. terminu, z całą pewnością doszło do jego rażącego przekroczenia. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] czerwca 2023 r.) Minister wniósł o oddalenie skargi. Według organu, skarga nie jest zasadna, ponieważ wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi poprzedzać wszechstronne i wnikliwe zbadanie sprawy. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wydane w sprawach ze skarg na bezczynność/przewlekłość organów administracji publicznej, jak też stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, Minister doszedł do wniosku, że wydłużenie terminu jej załatwienia jest uzasadnione. Organ bowiem potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Minister także zaakcentował, iż wpłynęła do niego znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, lecz z obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...] Minister, na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił włączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W piśmie z [...] października 2023 r. skarżący podtrzymał co do zasady argumentację skargi na bezczynność organu, przy czym odnotował fakt wydania ww. decyzji. Według skarżącego, podnoszona przez Ministra konieczność przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego jawi się jako próba tuszowania swojej bezczynności. Od [...] października 2021 r., a najpóźniej od [...] listopada 2021 r. do chwili otrzymania ponaglenia, Minister nie podjął żadnej czynności w sprawie. Nie poinformował też skarżącego o przyczynach swojej bezczynności i wyznaczeniu terminu do jej załatwienia, co jest niezbędnym wymogiem formalnym, aby uznać niedochowanie ustawowego terminu za uzasadnione. Jednocześnie skarżący dostrzegł, iż organ "niemal ekspresowo" wydał decyzję ([...] lipca 2023 r.) po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Według pierwszego z ww. przepisów, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Drugi z ww. przepisów stanowi, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że rozpoznanie merytoryczne skargi było dopuszczalne z uwagi na wniesienie przez skarżącego ponaglenia, o którym mowa w przepisach art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie załatwił sprawy w terminach określonych w przepisach prawa. Dla oceny zachowania terminu przez organ (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia danego etapu postępowania (tu: zwrotu akt administracyjnych przez Sąd pierwszej instancji) a chwilą orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu, mają natomiast znaczenie dla oceny sądu administracyjnego, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym - w myśl § 3 tego art. - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Podnoszony przez skarżącego sześćdziesięciodniowy termin z art. 32 ust. 3a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dotyczy postępowania w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego wszczętego na wniosek zainteresowanego, a nie postępowania zainicjowanego wnioskiem o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie bieg terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. należy liczyć od daty zwrotu organowi akt administracyjnych, co nastąpiło 24 stycznia 2022 r., a zatem rozstrzygnięcie powinno zapaść do [...] lutego 2022 r. Jedyną czynnością podjętą przez Ministra - po zwrocie akt administracyjnych, a przed wydaniem decyzji - było wystąpienie do Prezesa IPN w dniu [...] maja 2022 r. o przesłanie kompletnych akt osobowych skarżącego o sygn. IPN [...] które to wezwanie IPN wykonał [...] lipca 2022 r. (data wpływu akt IPN do organu: [...] lipca 2022 r.). Przez kolejny rok Minister nie podejmował żadnych czynności celem ponownego rozpoznania wniosku skarżącego – nie ustosunkował się nawet do ponaglenia skarżącego z [...] maja 2023 r., które otrzymał [...] maja 2023 r. Dopiero po sporządzeniu odpowiedzi na skargę (pismo organu z [...] czerwca 2023 r.), Minister wydał w dniu [...] lipca 2023 r. decyzję odmowną nr [...]. Jednocześnie organ nie informował skarżącego ani o przyczynach zwłoki ani o terminie załatwienia sprawy. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż Minister naruszył art. 35 § 3, jak również art. 8, art. 12 § 1 i art. 36 k.p.a., ponieważ termin ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z [...] września 2017 r. bezskutecznie upłynął [...]lutego 2022 r. Tutejszy Sąd uznał zawarty w skardze wniosek dowodowy za bezprzedmiotowy. Zgodnie bowiem z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem objęte wnioskiem dowodowym dokumenty, tj.: ponaglenie, pismo zatytułowane "Odwołanie od niewydanej decyzji administracyjnej" oraz odpis wyroku NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3748/21, znajdują się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, co oznacza, że Sąd je uwzględnia z urzędu. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wedle art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wobec wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi, tutejszy Sąd nie mógł zobowiązać Ministra do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] września 2017 r. w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku skarżącego po wyroku NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3748/21, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie charakteru bezczynności istotna też jest jej długość. Jak powyżej wskazano, Minister po czterech miesiącach od zwrotu akt administracyjnych wystąpił do Prezesa IPN o nadesłanie kompletnych akt osobowych skarżącego, a po ich otrzymaniu przez kolejny rok (dysponując kompletnym materiałem dowodowym) nie podejmował żadnej czynności w sprawie. Tak więc będąc zobowiązanym do załatwienia wniosku skarżącego z [...] września 2017 r. w terminie miesięcznym (liczonym od zwrotu akt administracyjnych przez tutejszy Sąd), tj. do [...] lutego 2022 r., organ wydał rozstrzygnięcie [...] lipca 2023 r., czyli po ponad dwudziestu czterech miesiącach. Ponad rocznej zwłoki nie usprawiedliwiają braki kadrowe, konieczność wnikliwego rozpoznania sprawy czy duży wpływ spraw wniesionych w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez Ministra należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 466/19 i powołane tam orzecznictwo). O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, Sąd rozstrzygnął w punkcie trzecim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ustosunkowując się do wniosku o zasądzenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, wyjaśnić należy, że skarżący na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a. był zwolniony od kosztów sądowych w przedmiotowej sprawie. Tym samym zbędne było uiszczenie opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa. Powyższy pogląd znajduje również odzwierciedlenie w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 2111), zgodnie z którym nie podlega opłacie skarbowej dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia i zezwolenia (pozwolenia, koncesji) albo złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawach zatrudnienia, wynagrodzeń za pracę.