II SAB/Wa 419/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W. L. na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2019 r. o ponowne ustalenie wysokości świadczeń emerytalno-rentowych postanawia: odrzucić skargę

Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z [...] października 2019 r. W. L. (dalej: "skarżący") wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Dyrektor ZER MSWiA", "organ") o ponowne wyliczenie policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Zdaniem skarżącego, wpływ na ich wysokość mają pozyskane przez niego dokumenty, a mianowicie: pisma z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu: z [...] grudnia 2018 r., z [...] stycznia 2019 r., z [...] lutego 2019 r., z [...] marca 2019 r., z [...] września 2019 r., z [...] października 2017 r., a także pismo MSWiA z [...] sierpnia 2017 r., jak również zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności Służby Bezpieczeństwa. Pismem z [...] grudnia 2019 r. skarżący wywiódł skargę do Sądu Okręgowego w [...] ([...] Wydział [...]) na bezczynność Dyrektora ZER MSWiA w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku z [...] października 2019 r. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] lutego 2020 r. zatytułowane "Odpowiedź na odwołanie") organ wniósł o umorzenie postępowania, akcentując, że [...] lutego 2020 r. wydał decyzję w sprawie zainicjowanej ww. wnioskiem skarżącego, ewentualnie o oddalenie odwołania skarżącego wobec braku podstaw do jego uwzględnienia. Decyzją z [...] lutego 2020 r. Dyrektor ZER MSWiA, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] października 2019 r., mając za podstawę art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 15c, art. 22a oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił uchylenia decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej oraz odmówił ponownego wyliczenia wysługi. Pismem z [...] czerwca 2020 r. skarżący wezwał Dyrektora ZER MSWiA do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, iż w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z [...] października 2019 r. organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] (Sekcja [...] Wydziału [...]) uznał się niewłaściwym i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Żadna ze stron postępowania nie wniosła o sporządzenie uzasadnienia ww. orzeczenia. W piśmie z [...] września 2020 r. (zatytułowanym "Replika na odpowiedź na skargę") skarżący podtrzymał swoje stanowisko co do pozostawania organu w "absolutnej" bezczynności, podnosząc, iż ww. decyzję z [...] lutego 2020 r. otrzymał [...] sierpnia 2020 r. Natomiast w piśmie z [...] grudnia 2020 r. Dyrektor ZER MSWiA przyznał, iż decyzję z [...] lutego 2020 r. doręczono skarżącemu dopiero [...] sierpnia 2020 r., ponieważ pracownik, który zajmował się przedmiotową sprawą, odchodząc na emeryturę, nie przekazał nikomu informacji o konieczności doręczenia tej decyzji skarżącemu i dopiero po weryfikacji pozostawionych spraw oraz po interwencji skarżącego, dokonano doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przede podnieść należy, że skarga na bezczynność Dyrektora ZER MSWiA w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przeliczenie świadczeń emerytalno-rentowych nie podlega rozpatrzeniu przez sąd administracyjny. Stosownie bowiem do treści art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, ale tylko wówczas, gdy przepisy szczególne dotyczące ubezpieczeń nie ustalają odmiennych zasad postępowania w tych sprawach. Takimi szczególnymi przepisami są regulacje, zawarte w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym. W myśl art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, zasadą jest zaskarżanie podejmowanych przez organ emerytalny decyzji dotyczących prawa do zaopatrzenia emerytalnego i jego wysokości do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a więc do sądu powszechnego. Zresztą na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego powołuje się zarówno skarżący w skardze, jak i organ w odpowiedzi na skargę. Analogiczne przepisy zostały zawarte w art. 83 ust. 2 i art. 83a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.). W uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 marca 2011 r. (sygn. akt I UZP 3/10, Lex nr 738185), mającej moc zasady prawnej, przyjęto, iż od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wskazana uchwała znajduje również zastosowanie do postępowania w sprawie decyzji wydanych w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości emerytury, jak również do spraw, w których organ rentowy nie wydał decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia zgłoszenia roszczenia w sposób przepisany. Wyłączenie kognicji sądu administracyjnego na etapie zaskarżania decyzji organu emerytalnego w przedmiocie prawa do zaopatrzenia emerytalnego i jego wysokości, jak również do spraw, w których organ rentowy nie wydał decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia zgłoszenia roszczenia, pozbawia sprawę charakteru administracyjnego i nadaje jej charakter sprawy ubezpieczeniowej, podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny - sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Jednakże, jak już wzmiankowano, w przedmiotowej sprawie Sąd Okręgowy w [...] (Sekcja [...] Wydziału [...]) wydał 16 czerwca 2020 r. postanowienie o uznaniu się niewłaściwym i przekazaniu sprawy tut. Sądowi (sygn. akt [...]). Orzeczenie to, wobec niezaskarżenia go, stało się prawomocne. W tym miejscu podnieść należy, że zgodnie z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (tj. z powodu braku właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Cytowany wyżej przepis stanowi szczególną podstawę właściwości sądu administracyjnego, nawet w przypadku, gdy sprawa należy de facto do właściwości sądu powszechnego (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1912/10 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem to nie brak kognicji sądu administracyjnego legł u podstaw odrzucenia skargi, lecz niepoprzedzenie wniesienia skargi na bezczynność organu ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Przepis art. 52 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei według art. 52 § 2 p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (art. 37 § 2 k.p.a.). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia - do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 k.p.a.). Z powyższych przepisów wynika, że warunkiem formalnym wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej jest złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Istotny jest sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę, bowiem wniesienie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (vide art. 52 § 1 p.p.s.a.). Ponaglenie jest podaniem (żądaniem), do którego stosuje się m.in. art. 63 k.p.a. Powinno ono zawierać żądanie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, ewentualnie także żądanie stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z naruszeniem prawa. Ponadto ponaglenie musi być uzasadnione, czyli należy w nim przedstawić przebieg postępowania administracyjnego oraz argumentację (tj. okoliczności, twierdzenia i oceny) dotyczącą tego, że organ administracji był bezczynny, tj. nie załatwił sprawy w przewidzianym przez prawo terminie, albo że postępowanie było prowadzone przewlekle, tj. mógł załatwić sprawę przed upływem terminu. Jeśli strona zarzuca organowi, iż jego bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to również powinna uzasadnić ten zarzut. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ ponaglenia, przez sam fakt wniesienia tego podania (żądania) otwiera się stronie droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Ponaglenie w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia", gdyż jest równoznaczne ze środkiem zaskarżenia. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu; nie jest wymagany upływ terminu potrzebny na zajęcie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia przez organ w przedmiocie ponaglenia (vide wyroki NSA z 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2012/19 oraz z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2497/19). Z akt tak sądowych, jak i administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżący nie złożył ponaglenia przed wniesieniem skargi z 18 grudnia 2019 r. Uczynił to już po wniesieniu skargi, występując do Dyrektora ZER MSWiA z wezwaniem z 1 czerwca 2020 r. do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu tym skarżący powołał się na art. 37 k.p.a., a także art. 35 § 1 k.p.a. Raz jeszcze podkreślić należy, że to uprzednie wniesienie ponaglenia stanowi niezbędny warunek skutecznego złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej. Warunek ten nie jest spełniony, gdy strona w ogóle nie wnosi ponaglenia albo wprawdzie wnosi je, ale czyni to jednocześnie ze złożeniem skargi do sądu lub – jak w niniejszej sprawie - już po wniesieniu skargi. Wniesienie ponaglenia do organu już po wywiedzeniu skargi na bezczynność organu, nawet jeśli później skarga ta została przekazana do innego sądu, czyni ponaglenie bezskutecznym. Na marginesie dostrzec też wypada, iż znajdujące się w aktach sprawy ponaglenie nie zostało opatrzone podpisem (ani własnoręcznym ani zaufanym ani też elektronicznym) skarżącego. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Według art. 58 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Mając na uwadze brak ponaglenia poprzedzającego wniesienie przez skarżącego skargi na bezczynność organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.