II SAB/Wa 412/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Polskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpoznania wniosku Polskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz skarżącego Polskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżące P. z siedzibą w W., zwane dalej także "Wnioskodawcą", zarzuciło Ministrowi Spraw Zagranicznych, zwanemu dalej "Organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] kwietnia 2023 r. W skardze wniesiono o zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie na rzecz Wnioskodawcy kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazano: - Wnioskodawca [...] kwietnia 2023 r. wniósł za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres rzecznik@msz.gov.pl wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "Działając w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwracamy się z wnioskiem o udostępnienie na adres [...] informacji publicznej w następującym zakresie: 1.skan wszystkich zaswiadczen okreslonych w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, ktore wydal konsul rp w [...] w okresie [...].1.2022-[...].12.2022. 2.informacja, na podstawie jakich dokumentow wydane kazde ze wskazanych wyzej zaswiadczen", - do dnia wniesienia skargi do Sądu, organ nie przedłużył terminu udostępnienia informacji, nie udostępnił żądanej informacji; w niniejszej sprawie wystąpiło zatem milczenie Organu, szeroko komentowane w doktrynie i orzecznictwie, - zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2022 r. poz. 2516); zwanej dalej "ustawą o broni" przywóz broni i amunicji, z państw niebędących państwami członkowskimi Unii Europejskiej, przez obywateli polskich wymaga uprzedniego wydania zaświadczenia przez właściwego konsula Rzeczypospolitej Polskiej; zaświadczenie wydane na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o broni należy zatem do wyodrębnionej ustawowo kategorii dokumentów urzędowych; analogiczną kategorię dokumentów urzędowych stanowią np. wydane na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni decyzje administracyjne, - to, czy zaświadczenie wydane na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o broni przez właściwego konsula RP podlega udostępnieniu, powinno być rozstrzygane w oparciu o przesłanki konstytucyjne; odniesiono się do podstaw konstytucyjnych udostępniania informacji publicznej jako realizacji zasady transparentności (przejrzystości) działalności państwa, - definicja legalna "dokumentu urzędowego" z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej "ustawą o informacji", ma na celu umożliwić precyzyjne stosowanie regulacji art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4a oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji; posiada ona szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38), - Wnioskodawca przygotowuje aktualnie raport "Praktyka administracyjna wydawania zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999r. o broni i amunicji", w którym przedstawi analizę standardu dowodowego, w oparciu o który wydawane są przez konsulów RP zaświadczenia z art. 37 ust. 1 ustawy o broni; raport ten – po jego sporządzeniu – zostanie opublikowany na stronie internetowej Wnioskodawcy; bez wnioskowanych informacji dokument ten nie będzie mógł powstać, dlatego, mimo że wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, jego poprawna realizacja przez Organ jest dla interesu publicznego szczególnie istotna. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując: - w dniu [...] kwietnia 2023 r. Organ udzielił Wnioskodawcy odpowiedzi na jego wniosek z [...] kwietnia 2023 r.; treści, o które zwrócił się Wnioskodawca, nie stanowią informacji publicznej; wniosek ma charakter ogólny, sprowadzający się do zapytania o udostępnienie "wszystkich zaświadczeń" dotyczących zagadnienia, nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w ramach procedury z ustawy o informacji, - informacja żądana przez Wnioskodawcę nie stanowi informacji publicznej i dlatego nie ma podstaw do jej udostępnienia na gruncie ustawy o informacji, nie każde bowiem działanie organu władzy publicznej będzie informacją publiczną, a tylko takie, które dotyczy i jest nośnikiem sprawy publicznej; prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich; wniosek ogólny, sprowadzający się do wniosku o udostępnienie "wszystkich zaświadczeń" dotyczących danego zagadnienia, nawet za skonkretyzowany przedział czasowy, nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w ramach procedury z ustawy o informacji, - Wnioskodawca w krótkich odstępach czasu złożył analogiczne wnioski o dostęp do informacji publicznej nie tylko w odniesieniu do działalności wymienionego wyżej konsulatu, ale również w odniesieniu do kilkudziesięciu innych placówek zagranicznych; skala działań Wnioskodawcy nakazuje, w związku z tym, postawić pytanie, czy w przedmiotowej sprawie (sprawach) nie mamy do czynienia z przekroczeniem granic korzystania z prawa do informacji publicznej. W piśmie z [...] października 2023 r., stanowiącym reakcję Wnioskodawcy na odpowiedź na skargę, Wnioskodawca uzupełnił skargę o wywód odnoszący się do praktyki wydawania zaświadczeń przez konsulów RP, ze względu na brak przepisów, które wprost wskazywałyby, jakie dokumenty musi przedstawić wnioskodawca w celu otrzymania zaświadczenia na przewóz broni i amunicji na terytorium RP. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji, zaś podmiot – do którego wpłynęło podanie – nie udzielił jej w zakresie żądania (chodziło o udostępnienie skanów wszystkich zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o broni, które wydał Konsul RP w [...] w okresie od [...] stycznia 2022 r. do [...] grudnia 2022 r. oraz informacji, na podstawie jakich dokumentów wydano każde z tych zaświadczeń), w terminie zakreślonym ustawą o informacji. Prezentował bowiem pogląd, że treści, o które zwrócił się Wnioskodawca, nie stanowią informacji publicznej. W badanej sprawie spór między stronami dotyczy oceny tego, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą o informacji, a w konsekwencji oceny prawidłowości zastosowanej przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej prawnej formy działania. Organ mylnie skonstatował, jakoby żądane wiadomości nie stanowiły informacji publicznej. I tak, pierwszy rodzaj żądanych dokumentów to zaświadczenia będące informacją o realizacji zadania publicznego na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o broni, w tym przypadku przez Konsula RP w [...]. Wnioskowane zaświadczenia umożliwiają przewóz broni i amunicji z państw niebędących państwami członkowskimi Unii Europejskiej przez obywateli polskich. Obywatel polski ma obowiązek dysponowania przed przywozem broni i amunicji zaświadczeniem właściwego konsula Rzeczypospolitej Polskiej. Celem udzielenia informacji w zakresie dokumentów "zaświadczenia" jest kontrola reglamentacyjnej roli konsula w zakresie przewozu broni i amunicji. Oznacza to, że zaświadczenie wydawane na gruncie art. 37 ust. 1 ustawy o broni nie stanowi potwierdzenia uprawnień (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym, lecz samo w sobie jest elementem składającym się na uprawnienie do legalnego przewozu broni i amunicji wraz ze zgłoszeniem celnym. Obywatel polski ma obowiązek dysponowania przed przywozem broni i amunicji "zaświadczeniem" właściwego konsula Rzeczypospolitej Polskiej. Zaświadczenia te są dokumentami urzędowymi wystawionym przez organ administracji publicznej jakim jest konsul i przysługuje im domniemanie prawdziwości i zgodności z prawdą (zob. Z. R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 46-47.). Z kolei drugi z żądanych przez Wnioskodawcę dokumentów dotyczy informacji, na podstawie jakich konkretnie dokumentów wydano każde ze wskazanych zaświadczeń opisanych w pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca żąda zatem wskazania listy dokumentów przedłożonych do każdej zindywidualizowanej sprawy, zakończonej wydaniem zaświadczenia, w określonym przez niego przedziale czasowym. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym, gdyż ustawodawca, odwołując się do kategorii sprawy publicznej, nie zdefiniował tego pojęcia. Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Przyjąć zatem należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP – takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Przy czym informacja publiczna może dotyczyć także spraw indywidualnych, o czym przesądza art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. 6 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o informacji. Przepisy te stanowią bowiem, że dostępem objęte są akty administracyjne oraz informacje o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Zatem przepisy ustawy o informacji nie zawężają prawa informacyjnego wyłącznie do spraw dotyczących ogółu. Każda informacja dotycząca spraw załatwianych przez organ administracji publicznej i każdy wydany przez ten organ akt administracyjny jest informacją publiczną. Punkt drugi wniosku nie dotyczy jednak generalnej informacji o dokumentach niezbędnych do wydania zaświadczenia przez Konsula RP w [...]. Zauważyć trzeba, że w obowiązującym prawie nie skonkretyzowano dokumentów jakie należy przedłożyć celem uzyskania zaświadczenia. Wnioskodawca nie żąda zatem informacji o prawie. Przepisy ustawy o broni ani też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lutego 2012 r. w sprawie określenia wzorów zaświadczeń uprawniających do przywozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wywozu z tego terytorium oraz przewozu przez nie broni i amunicji, wzorów zaświadczeń nabycia broni lub amunicji przez cudzoziemców oraz obywateli polskich mających miejsce stałego pobytu za granicą, oraz wzoru zgody na wywóz broni lub amunicji z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2012 r. poz. 213) nie konkretyzują dokumentów wymaganych do przedłożenia w postępowaniu o wydanie zaświadczenia z art. 37 ustawy o broni. Zapytanie o informację odnosi się do konkretnych postępowań zaświadczeniowych. Zaświadczenie wydawane jest bowiem po ustaleniu określonych faktów a zatem po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 102 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne (Dz.U. z 2023 r. 1329) konsul wydaje zaświadczenie, jeżeli strona ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, co wymaga przedstawienia przez nią właściwych dowodów. Zgodnie z art. 103 ustawy – Prawo konsularne, konsul w przypadkach określonych w art. 102 ust. 2 pkt 2 wydaje zaświadczenie, jeżeli dotyczy ono urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, które wynikają z wykazów, ewidencji, rejestrów prowadzonych przez niego bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zatem dokumenty w oparciu, o które wydane zostało zaświadczenie muszą wynikać z publicznych rejestrów lub zostać przedłożone w postępowaniu. Informacja publiczna może dotyczyć także spraw indywidualnych, o czym przesądza treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. 6 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o informacji. Przepisy tej ustawy nie zawężają prawa informacyjnego wyłącznie do spraw dotyczących ogółu. Każda informacja dotycząca spraw załatwianych przez organ administracji publicznej i każdy wydany przez ten organ akt administracyjny jest informacją publiczną. Ponadto, informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o informacji oraz zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 ustawy o informacji eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA, sygn. akt I OSK 851/10, dostępny w CBOSA). Niewątpliwie takim zadaniem publicznym jest wydawanie zaświadczeń. Z tego względu rozpoznając wniosek Organ był zobowiązany wskazać, jakie dokumenty stanowiły podstawę wydawania zaświadczeń. Poza granicami tej sprawy jest kwestia czy żądana informacja nie stanowi przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Gdyby stanowiło to przeszkodę dla udostępnienia informacji, odmowa musiałaby mieć formę decyzji (tak: art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W rozpatrywanej sprawie aktu takiego – co bezsporne – nie wydano. W ocenie Sądu bezczynność Organu nie miała charakteru intencjonalnego, ale była spowodowana jego błędnym przekonaniem co do tego, że żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy informacji publicznej. Ta okoliczność, jakkolwiek nie uwalnia Organu od zarzutu bezczynności, to jednak ma znaczenie w kontekście oceny zakresu stwierdzonej bezczynności i pozwala przyjąć, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji, w myśl art. 200 powyższej ustawy. Poniesionym kosztem jest wpis sądowy od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika.