II SAB/Wa 406/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej po rozpoznaniu w dniu 29 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Z. bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2026 r. P. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej podległej właściwemu ministrowi do spraw wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania odwołania od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie uznania funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143); zwanej dalej P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych wynika, że orzekają one o zdolności kandydatów i funkcjonariuszy do służby, a także m.in. o uznaniu funkcjonariuszy zwolnionych ze służby za inwalidów lub uznaniu ich za niezdolnych do samodzielnej egzystencji, jak również ustaleniu związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą, ustaleniu zdolności do pracy funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w celu określenia grupy inwalidzkiej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że orzeczenia komisji lekarskich dzielą się na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza z nich obejmuje kwestie zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby lub zwolnienia ze służby. Podlegają one zaskarżeniu do sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Druga grupa orzeczeń, to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa, m.in. dla celów emerytalno-rentowych. Podstawą tych orzeczeń są odrębne przepisy m.in.: a) rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa, b) ustawa z dnia 18 lutego 2994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Tego rodzaju orzeczenia nie mają samodzielnego bytu, są poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji, wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Orzeczenia z tej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do jego właściwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10; z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1116/17; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 108/17, publ. CBOSA). W sprawie jest bezsporne, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane na skutek skierowania Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Orzeczenie wydano w przedmiocie ustalenia inwalidztwa, co oznacza, że należy ono do grupy orzeczeń niepodlegających kontroli sądów administracyjnych. Ustalenia w powyższym zakresie nie zmienia zawarte w treści tego orzeczenia określenie "Kategoria C – trwale niezdolny do służby". Orzeczenie to nie dotyczy ustalenia kategorii zdolności do służby ani kandydata (przez co nie zachodzi przesłanka badania jego zdolności do służby w kontekście powołania go do służby) ani funkcjonariusza, aby zachodziła potrzeba oceny jego zdolności do służby w kontekście przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, czy też zwolnienia ze służby. Skarżący nie został więc poddany badaniu jako kandydat do służby bądź jako funkcjonariusz pełniący służbę. Skarżący służby w Służbie Celno-Skarbowej nie pełni, nie zajmuje żadnego stanowiska, jest natomiast byłym funkcjonariuszem (został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2024 r., a więc przed wydaniem orzeczenia CKL). Zaskarżone orzeczenie nie stanowi rozstrzygnięcia w przedmiocie zdolności do służby w Służbie Celno-Skarbowej, lecz orzeczenie w przedmiocie inwalidztwa, które kontroli sądu administracyjnego nie podlega. Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania należy stwierdzić, że również skarga na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania odwołania od orzeczenia w przedmiocie uznania funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą jest niedopuszczalna. Niezależnie od powyższego, gdyby nawet skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawie nie wykraczała poza kognicję sądu administracyjnego, zachodziła druga przyczyna uniemożliwiająca merytoryczne rozpoznanie skargi. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Stosownie do art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691); zwanej dalej K.p.a. Przepis ten stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Nie ulega wątpliwości, że złożenie ponaglenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. jest warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Takie też stanowisko jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2754/20 i 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 950/19, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu, stosownie do art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., musi poprzedzać tego rodzaju środek prawny. Jak wynika z akt administracyjnych oraz wyjaśnień pełnomocnika organu zawartych w odpowiedzi na skargę, w rozpoznawanej sprawie nie wyczerpano przysługujących skarżącej środków zaskarżenia. Brak wniesienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenia stanowi zgodnie z art. 52 P.p.s.a., naruszenie nakazu uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia. Reasumując niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a dodatkowo skarżący nie zachował właściwego trybu zaskarżenia bezczynności Centralnej Komisji Lekarskiej podległej właściwemu ministrowi do spraw wewnętrznych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 w zw. z § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.