II SAB/Wa 397/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Okręgowego w W. do rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego w Warszawie na rzecz skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 100 (słownie sto) złotych, tytułem kosztów postępowania sądowego.

Fundacja [...]z siedzibą w W. (dalej, jako: skarżąca lub Fundacja) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] (dalej, jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja wniosła o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] kwietnia 2025 r. Fundacja wniosła do organu za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie mnożnika dodatku funkcyjnego pobieranego przez Prezesa oraz wiceprezesów Sądu. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w dniu [...] kwietnia 2025 r. przesłał do skarżącej wezwanie do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez wykazanie umocowania do reprezentacji skarżącej w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W piśmie nie wskazano jednocześnie, że organ ma zamiar wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Do dnia wniesienia skargi Fundacja nie otrzymała od organu żadnej innej korespondencji w przedmiocie wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja wskazała, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej jako u.d.i.p.) w istocie nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a. gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. W postępowaniu z wniosku o udostępnienie informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ nie wskazywał jednak, aby miał zamiast wydania jakiejkolwiek decyzji. Z tego powodu należy uznać, zdaniem skarżącej, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku wystosowane przez organ nie znajdowało oparcia w przepisach u.d.i.p., która nie przewiduje również możliwości pozostawienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r. wezwał Fundację do udokumentowania faktu, że osoba fizyczna występująca w imieniu osoby prawnej jest uprawniona do reprezentowania osoby prawnej w postępowaniu o dostęp do informacji publicznej, zgodnie z właściwymi zapisami statutowymi, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego organ wskazał - powołując się przy tym na ugruntowane orzecznictwo - że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, ale nie oznacza, że wnioskować o informację publiczną może każdy w imieniu każdego. Czym innym bowiem jest nieograniczone prawo podmiotowe do informacji, a czym innym prawo do występowania w czyimś imieniu na zasadzie reprezentacji osoby prawnej. Również w odformalizowanej procedurze, jaką jest dostęp do informacji publicznej, powinna obowiązywać zasada tożsamości podmiotowej wnioskodawcy. Prawo do występowania z wnioskami o informacje publiczne przez każdego nie utożsamia się z prawem do wnioskowania w imieniu osoby fizycznej/prawnej bez jej wiedzy i zgody. W zakreślonym terminie Fundacja nie uzupełniła wskazanych braków formalnych wniosku, wobec powyższego w dniu [...] kwietnia 2025 r. Prezes Sądu Okręgowego w [...] pozostawił wniosek bez rozpoznania. Zdaniem organu, analiza merytoryczna skargi nie daje podstaw do jej uwzględnienia. Organ - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie pozostawał w bezczynności, gdyż prowadził korespondencję z wnioskodawcą. Przepis art. 2 u.d.i.p. dopuszcza możliwość wystąpienia z wnioskiem o udzielnie informacji publicznej każdemu, bez wykazania interesu prawnego lub faktycznego i w tym sensie nie jest istotnym, kto tej informacji żąda. Natomiast nie oznacza to jednak, że jeżeli z takim wnioskiem występuje osoba prawna to nie należy badać, czy osoba/osoby w jej imieniu występujące są upoważnione do jej reprezentowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2404/06). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2025 r. organ w sposób czytelny zawarł intencje wezwania do udokumentowania faktu występowania w imieniu Fundacji, bynajmniej na tym etapie procedowania organ nie rozważał zasadności wydania decyzji odmownej wobec powyższego nie mógł zawrzeć takiej informacji. Wnioskodawca otrzymał wezwanie, a mimo to milczał, wobec powyższego Prezes Sądu Okręgowego w Warszawie zastosował rygor, o którym uprzedził w piśmie z dnia [...] kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W sprawie nie było sporne, że Prezes Sądu Okręgowego w [...] , jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia przykładowe kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym. Podkreśla się przy tym, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych (...) i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu w sprawie jest bezsporne, że żądana we wniosku informacja stanowi informację publiczną. Fundacja żądała bowiem udostępnienia informacji publicznej w zakresie mnożnika dodatku funkcyjnego pobieranego przez Prezesa oraz wiceprezesów Sądu. Informacja ta mieści się w zakresie przedmiotowym art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Zgodnie z ww. przepisami udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Należy jednak przypomnieć, że udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec treści skierowanego do skarżącej wezwania organu w piśmie z dnia [...] kwietnia 2025 r. wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym - w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma bowiem wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet wówczas, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów tej ustawy. Tylko w sytuacji wydania decyzji administracyjnej (o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o umorzeniu postępowania), braki wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych osobowych i adresowych, podpisu wnioskodawcy powinny być usuwane w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2621/16; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3085/19; z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2399/16). Minimalne wymogi wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmują jasne sformułowanie żądania oraz wskazanie adresata (choćby poprzez podanie adresu e-mail). We wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. skarżąca jasno określiła swoje żądanie wskazując informacje objęte wnioskiem. Z wniosku jasno również wynikał adresat – Fundacja [...]w Warszawie. Z kolei z wezwania z dnia [...] kwietnia 2025 r. nie wynika, aby organ zamierzał wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nie miał zatem podstaw do wzywania Fundacji do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez wykazanie umocowania do reprezentacji skarżącej, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Stanowisko organu, iż wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2025 r. nie spełnia wymogów formalnych, jest nieprawidłowe. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że pozostawienie wniosku Fundacji bez rozpoznania stanowiło prawnie dopuszczalną formę rozpoznania podania o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p. Z tego względu Sąd uznał, iż Prezes Sądu Okręgowego w [...] pozostaje w bezczynności albowiem wniosek dostępowy z dnia [...] kwietnia 2025 r. nie został dotychczas rozpoznany. To skutkuje tym, iż Sąd zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy we wskazanym zakresie nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej), lecz wynika z nieprawidłowego interpretowania i zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej. Ta okoliczność w ocenie Sądu nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 200 P.p.s.a., Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które objęły uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 złotych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.