II SAB/Wa 384/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rzecz skarżącego J. P. 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. P. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił ze skargą na bezczynność Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (zwanego dalej: "PARPA") w rozpatrzeniu wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. – przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej – Skarżący wystąpił do PARPA o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie kopii następujących dokumentów: 1) wykazu szkoleń i konferencji w programie których znalazły się wykłady i zajęcia warsztatowe prowadzone przez prawników z Rady ds. Przeciwdziałania Przemocy, zarówno tych które były organizowane przez PARPA, jak i tych które współorganizowała PARPA i rekomendowała prawników oraz których personalnie z Rady ds. Przeciwdziałania Przemocy za lata 2012 - 2019; 2) programu w/w szkoleń i konferencji, w szczególności tzw. Konferencji "Przemocowych", które odbyły się w [...]; 3) dokumentacji – mającej charakter ostatecznego ustalenia: a) kto personalnie proponował, a kto zatwierdzał prawników na te szkolenia; b) jakie przesłanki w wyborze tych osób, jako wykładowców, zaistniały w każdym z tych wyborów, dokumentów to to określających; c) jakie przesłanki stały za każdorazowym wyeliminowaniem mnie z realizacji tych szkoleń jako wykładowcy, zagadnień prawnych, nadesłanie dokumentów to określających. Wobec nieudzielania żądanych informacji, Skarżący wystąpił ze skargą z dnia [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność PARPA w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do jej udzielenia, a także orzeczenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny osobom odpowiedzialnym za nieudzielenie żadnych informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił w uzasadnieniu skargi naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p.") poprzez przekroczenie 14-dniowego terminu przewidzianego do udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. organ udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r., przesyłając wykaz szkoleń i konferencji, podczas których prowadzone były zajęcia przez prawników – członków Rady d. Przeciwdziałania przemocy w rodzinie (w odpowiedzi na punkt 1 wniosku), jak również programy szkoleń i konferencji (w odpowiedzi na punkt 2 wniosku). Ponadto wskazał, iż w odpowiedzi na punkt 3 wniosku – informuje, że przesłane dokumenty mają charakter ostatecznego ustalenia, wyjaśniając przy tym, iż wszelkie ostateczne dokumenty należy rozpatrywać w świetle art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm.), zgodnie z którym, Agencją kieruje dyrektor powoływany przez ministra właściwego do spraw zdrowia, jak również § 4 ust. 1 załącznika nr 1 do zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2010 r. w sprawie Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, w myśl którego, działalnością Agencji kieruje Dyrektor, który reprezentuje Agencję na zewnątrz. W odpowiedzi na skargę z dnia 6 czerwca 2019 r. organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na autokontrolę, w wyniku której udostępniono informację publiczną, której dotyczy skarga, a nadto o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie skargi w zakresie wymierzenia grzywny organowi oraz rozstrzygnięcie o kosztach według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż w okresie od kwietnia do maja 2019 r. Skarżący kierował do organu znaczną ilość wiadomości elektronicznych ([...] kwietnia 2019 r.; [...] kwietnia 2019 r.: godz. 14:04, godz. 16:28, godz. 17:04; [...] kwietnia 2019 r.: godz. 19:03; [...] kwietnia 2019 r.: godz. 11:40, godz. 13:57; [...] maja 2019 r. godz. 11:29, godz. 15:33; [...]maja 2019 r.), które były wysyłane na adresy służbowe pracowników PARPA, w tym poprzedniego Dyrektora PARPA – K. B., podnosząc w nich różnego rodzaju zarzuty. Organ podniósł przy tym, iż w przesyłanych wiadomościach były zawarte wnioski o udostępnienie informacji publicznej, przy czym nie były to wnioski samodzielne, lecz wkomponowane w treść wiadomości elektronicznych. PARPA wskazała również, iż na wiadomość z dnia [...] kwietnia 2019 r. udzielono odpowiedzi w dniu [...] kwietnia 2019 r. informując, iż żądane informacje nie dotyczą spraw publicznych, zaś na wiadomość z dnia [...] kwietnia 2019 r. odpowiedziała w dniu [...] kwietnia 2019 r., przekazując Skarżącemu żądane informacje w części oraz informując, iż w pozostałym zakresie nie stanowią one informacji publicznej. Natomiast w odniesieniu do wniosku zawartego w korespondencji z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ przyznał, iż nie udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie, co spowodowane było niezarejestrowaniem poczty elektronicznej od Skarżącego przez pracownika PARPA, który został z tego względu ukarany karą porządkową upomnienia z wpisem do akt osobowych. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt I OPS 6/08, zgodnie z którą, przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ ten wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2019 r. Skarżący wniósł o oddalenie wniosku o umorzenie postępowania podnosząc, iż organ nie dokonał "autokontroli" w sprawie, bowiem żądane dokumenty powinny być nadesłane w takiej formie, jak skarga złożona do sądu administracyjnego, czyli w formie pisemnej. Nadto wskazał, iż organ nie nadesłał mu wykazu konferencji i szkoleń, które współorganizowała PARPA dla różnych podmiotów, finansując je w części lub całości i proponując kadrę dydaktyczną. W ocenie Skarżącego, organ nie udzielił mu również odpowiedzi w zakresie pytań zawartych w punktach 2 i 3 a) – c). Organ ustosunkował się do twierdzeń Skarżącego w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. wskazując, iż podtrzymuje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Nadto podniósł, iż udzielił Skarżącemu odpowiedzi w takiej formie, w jakiej został złożony wniosek, to jest zgodnie z regulacją art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wobec nieokreślenia przez wnioskodawcę innej formy i sposobu udzielenia odpowiedzi. Organ nie zgodził się ze Skarżącym, by nie zrealizował wniosku w zakresie punktów 1 i 2 wskazując, iż przesłał mu żądany wykaz konferencji i szkoleń, w tym organizowanych wspólnie z [...] Urzędem Wojewódzkim w [...], jak również programy szkoleń i konferencji (łącznie ponad 50 stron dokumentów). W odniesieniu do punktu 3 wskazano, iż Skarżącego poinformowano o tym, że przesłane dokumenty mają charakter ostatecznego ustalenia, zaś organ nie posiada dokumentów, które stanowiłyby informację publiczną o tym, kto personalnie proponował i zatwierdzał prawników na szkolenia, jak również takich, z których wynikałyby przesłanki wyboru wykładowców. PARPA zauważyła przy tym, iż informacją publiczną jest informacja o faktach, nie zaś o "oczekiwaniach wnioskującego", wobec czego żądanie potwierdzenia tezy o "wyeliminowaniu" Skarżącego jako wykładowcy nie znajduje podstaw i jest nieprawidłowe w kontekście przepisów u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, iż nie można było uwzględnić wniosku organu o umorzenie postępowania sądowego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w związku ze zmianą redakcji art. 149 § 1 p.p.s.a. – wprowadzoną na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) – utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W obecnym stanie prawnym sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 p.p.s.a., realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez sąd. Nie ma zatem obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), wprowadzona do polskiego porządku prawnego wskazaną wyżej ustawą zmieniającą z 2015 r. (vide: wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. o sygn. akt I OSK 1621/16; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek o umorzenie postępowania sądowego nie znajdował również uzasadnienia w kontekście podniesionej przez organ "autokontroli", o której mowa w art. 53 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie wskazana nowelizacja procedury sądowoadministracyjnej zakreśliła nowy termin dla tzw. autokontroli, tj. termin 30 dni od dnia otrzymania skargi, niemniej jednak wskazany przepis wymaga, by organ uwzględnił skargę w całości. W ocenie Sądu, z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem Prezes Agencji nie uwzględnił żądania Skarżącego w całości, skoro w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. nie odniósł się do całości żądania zawartego w punkcie 3 lit. a) do c), ograniczając się jedynie do wskazania, iż przesłane dokumenty mają charakter ostatecznego ustalenia. Natomiast dopiero w odpowiedzi na skargę z dnia 6 czerwca 2019 r., która nie może być brana pod uwagę w kontekście "autokontroli", organ dodatkowo wskazał, iż organ nie posiada żądanych przez Skarżącego dokumentów, które można byłoby uznać za dokumenty stanowiące informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Stanowisko to potwierdza sam Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2019 r., nadal domagając się udzielenia informacji w omawianym zakresie. Przechodząc do umotywowania podjętego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Na gruncie kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż organ nie odpowiedział na wniosek Skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ani nie poinformował go o powodach opóźnienia, stosowanie do przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast zrealizował żądanie Skarżącego – udostępniając informacje objęte punktami 1 i 2 wniosku – jednakże uczynił to już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego. Z kolei w odniesieniu do żądania zawartego w punkcie 3 organ udzielił odpowiedzi, która – w ocenie Sądu – pozwala na przyjęcie, iż wszelkie decyzje dotyczące wyboru prawników (wykładowców) biorących udział w szkoleniach i konferencjach były ostatecznie podejmowane przez samego dyrektora PARPA, jako organ reprezentujący organ na zewnątrz. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, by udostępnienie dokumentów objętych wnioskiem w formie elektronicznej naruszało prawo. Jak to słusznie wskazał organ, przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Skoro zatem we wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżący nie wyraził woli udostępnienia mu żądanych informacji w innej formie, niż ta, z której sam skorzystał, to brak było podstawy do udzielenia odpowiedzi w formie "tradycyjnej" korespondencji pisemnej przesłanej za pośrednictwem operatora pocztowego, czy też odebranej osobiście przez Skarżącego. Omawiane przepisy pozostawiają bowiem organowi możliwość wyboru sposobu odpowiedzi tylko w razie określenia jej formy i sposobu przez samego wnioskodawcę, natomiast w przypadku ich braku, za prawidłowe uznać trzeba korzystanie z formy i sposobu wybranych przez wnioskodawcę, pod warunkiem oczywiście, iż umożliwią to środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany. Stanowisko takie wpisuje się zresztą w ogólna zasadę szybkości informowania wnioskodawców, wyrażoną w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. Dodać przy tym należy, iż forma i sposób wniesienia skargi na bezczynność pozostają bez wpływu na zrealizowanie obowiązku informacyjnego, które następuje na wniosek skierowany do organu, nie zaś na skargę skierowaną do sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do żądania Skarżącego zawartego w literach a) do c) punktu 3 wniosku, co do którego organ – w sposób prawidłowy – odniósł się dopiero w odpowiedzi na skargę, Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd, iż pojęcie "informacji publicznej" odnosi się wyłącznie do sfery "faktów" dotyczących spraw publicznych. W tym znaczeniu nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta bądź też nie przez dany organ. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym u.d.i.p. i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Z tych przyczyn należy uznać, że informacje żądane w punkcie 3 wniosku, w zakresie udostępnienia dokumentów odnoszących się do "proponowania" kandydatów, a także "przesłanek" wyboru nie mają waloru informacji publicznej. Organ wskazał bowiem, iż nie istnieją dokumenty, które ustanawiałyby normy w tym zakresie, natomiast żądanie wskazania "motywów" podjęcia przez organ określonej decyzji (wyboru) – stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – nie może być rozpatrywane w oparciu o przepisy tej ustawy. Jak to już bowiem wskazno, informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów. O ile zatem informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, to w trybie przepisów u.d.i.p. nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy. Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r. o sygn. akt I OSK 1922/06). Przy formułowaniu powyższego stanowiska Sąd miał na względzie również to, iż organ zobowiązany był do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, przy czym musi ona istnieć w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej faktycznie w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 452/16). Dodać tylko należy, iż w ramach niniejszego postępowania Sąd nie jest uprawniony do weryfikowania zgodności oświadczenia organu z rzeczywiście dostępnymi mu (posiadanymi) informacjami. Ustawodawca nie wyposażył bowiem sądu administracyjnego w takie kompetencje ani środki umożliwiające prowadzenie jakiegokolwiek postępowania kontrolnego (dowodowego) w tym zakresie. W konsekwencji powyższego Sąd uprawniony był stwierdzić, iż okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy pozwalały jedynie na stwierdzenie bezczynności organu w chwili złożenia skargi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, bezczynność organu musi być rażąca, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie nie można było stwierdzić. Nieudzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie było konsekwencją jego zignorowania przez organ, lecz wynikało z niedopełnienia obowiązków przez pracownika obsługującego PARPA, za co nałożono na niego karę porządkową. Z tych samych względów Sąd nie stwierdził także wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparto na art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.