II SAB/Wa 363/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w W. na bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. oddala skargę

Strona skarżąca, zwana dalej "Spółką", zarzuciła Ministrowi Przedsiębiorczości i Technologii bezczynność przy rozpatrywaniu jej żądania o udostępnienie informacji publicznej, zawartego we wniosku z [...] kwietnia 2019 r. Uzasadniając skargę wskazano: - Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dookreślenia niepełnej informacji publicznej, opublikowanej na stronie internetowej: [...]; była to informacja o treści: "[...]", - skoro informacja publiczna jest niekompletna lub niedookreślona, organ udostępniający, powinien ją dookreślić na wniosek, - ponieważ informacja publiczna była niedookreślona, Spółka [...] kwietnia 2019 r. wystąpiła z wnioskiem do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dookreślenia udostępnionej informacji publicznej o czas, - pismem z [...] maja 2019 r. organ poinformował, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej, a dotyczy wykładni przepisów prawa, - [...] maja 2019 r. Spółka wniosła ponaglenie; wskazano w nim, że dany tekst nie stanowi żadnego przepisu prawa; skoro organ publikuje daną informację, która nie jest cytatem konkretnego przepisu prawa, a zaprezentowaniem jego stanowiska w danej tematyce, to powinien dookreślić opublikowaną informację – wskazać odstęp czasu pomiędzy ponagleniem a skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przywołano następujące prawne i faktyczne uwarunkowania sprawy: - potrzymano stanowisko, zawarte w odpowiedzi na wniosek Spółki, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji"; dotyczył on wykładni przepisów prawa, - informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej (niezależnie od nośnika), a które - na podstawie ustawy o informacji - zobowiązano do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej; przymiot informacji publicznej mają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań - dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw; podlegające udostępnieniu dane publiczne to nie tylko treść i postać dokumentów urzędowych, ale również stanowiska w sprawach publicznych, treść innych wystąpień i dokonywanych przez organy władzy publicznej ocen, informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych, - wedle ogólnej zasady, podmioty wskazane w ustawie o informacji są obowiązane udostępniać informacji publicznej, w takim zakresie i w takiej formie, która nie narusza innych tajemnic ustawowo chronionych; niemniej jednak jest to również uprawnienie organu, stanowiące wyraz powszechnego informowania obywateli o sprawach publicznych; taką funkcję pełni m.in. serwis [...]; jest on przeznaczony dla osób zamierzających rozpocząć i prowadzących działalność gospodarczą; jego zawartość można podzielić na dwie kategorie: merytoryczną oraz informatyczną; w części merytorycznej znajduje się szereg informacji o procedurach urzędowych czy zmieniającym się otoczeniu prawnym; część informatyczna służy załatwianiu spraw urzędowych bez konieczności odwiedzenia urzędu; serwis ma więc pomagać w sprawach zakładania i prowadzenia działalności oraz upraszczać formalności, niezbędne do założenia i prowadzenia firmy, - jakie informacje znajdują się w serwisie nie zostało uszczegółowione przepisami prawa; można więc przyjąć, że - poza spełnianiem ogólnych wskazanych juz celów serwisu - jego zawartość zależy w dużej mierze od organu nadzorującego i jego partnerów - zwłaszcza, jeżeli chodzi o stanowiska czy opinie organu; może on realizować w ten sposób obowiązki w zakresie udostępniania informacji publicznej; nie oznacza to jednak, że jest to jedyne jej źródło; dla obywateli jest również dostępny Biuletyn Informacji Publicznej organu; w każdej sprawie można również wystąpić z wnioskiem o udostępnienie informacji; serwis jest nadzorowany przez organ w takim znaczeniu, że publikowane treści nie naruszają przepisów prawa - są z nimi zgodne, - serwis nie jest jednak narzędziem do udostępniania informacji publicznej; pewna część zawartych tam informacji, zwłaszcza w części merytorycznej, może mieć walor takiej informacji; stąd zamieszczone w stopce strony zastrzeżenie, że udostępniane treści są taką informacją i nie naruszają przepisów w zakresie prawa autorskiego; nie oznacza to jednak, że organ ma obowiązek realizować każdy wniosek przedsiębiorcy o zamieszczenie konkretnej informacji, - wniosek Spółki sprowadzał się de facto do żądania uzupełnienia informacji, zawartej w serwisie skierowanym do przedsiębiorców; nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o informacji, - organ nie pozostaje również w bezczynności, ponieważ informował Spółkę o swoim stanowisku, - wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej; aby konkretna informacja miała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów (tak m in. wyroki WSA o sygn. akt: II SAB/Sz 163/18 i II SAB/Kr 218/18 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), - wniosek Spółki stanowi żądanie wykładni prawa; obowiązujące przepisy nie precyzują, czy - a jeśli tak, to jaki - termin powinien upłynąć pomiędzy ponagleniem a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego; zagadnienie jest więc przedmiotem rozważań doktryny i orzecznictwa – chodzi o wykładnię prawa; ponieważ wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może prowadzić do wytworzenia nowej informacji, a organ nie posiada analizy dotyczącej aktualnego stanu orzecznictwa w tym zakresie, w konsekwencji nie jest w posiadaniu takiej informacji, - nie mają też charakteru informacji publicznej wnioski, zawierające żądanie wyjaśnienia treści aktów prawnych; można w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy o informacji żądać udostępnienia przez organ administracji informacji o treści aktów prawnych, mogących go dotyczyć albo tylko będących w jego posiadaniu; jednakże czym innym jest udostępnienie treści takich aktów, a czym innym ich wyjaśnienie, czy też ich wykładnia; wedle obecnego orzecznictwa taka informacja nie może być uważana za publiczną, w rozumieniu ustawy o informacji (tak postanowienie NSA o sygn. akt: I OSK 8/11 – dostępne w CBOSA); w judykaturze wskazuje się, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa (tak postanowienie NSA o sygn, akt: I OSK 928/05 – dostępne w CBOSA), - podsumowując, dostęp do informacji publicznej oznacza prawo uzyskania informacji o sprawach publicznych, jeżeli organ jest w posiadaniu takiej informacji; organ nie jest w posiadaniu tych informacji, a dodatkowo wystąpienie Spółki stanowi wniosek o wykładnię prawa. W piśmie (k 41-42) Spółka podtrzymała zarzuty podnosząc dodatkowo: - wniosek z [...] kwietnia 2019 r. dotyczył treści woli lub wiedzy, która musiała zostać utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, aby na portalu nadzorowanym przez organ udostępnić niedookreśloną informację publiczną - w zakresie wskazanym we wniosku, - informacją publiczną nie jest tylko treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej; nie tylko dokument urzędowy jest informacją publiczną; w sprawie istotna jest definicja informacji publicznej, której wniosek dotyczy - niezależnie od formy utrwalenia tej informacji; w myśl powołanego orzeczenia o sygn. akt II SAB/Gd 133/18 informacją publiczną jest każda wytworzona, przetworzona lub znajdująca się w posiadaniu władz publicznych; podlegające udostępnieniu dane publiczne to nie tylko treść i postać dokumentów urzędowych, ale również stanowiska w sprawach publicznych, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej; dane publiczne stanowi treść zawarta w odnoszących się do faktów stanowiskach, wyrażonych przez organy władzy publicznej, bez względu na formę wyrazu, miejsce publikacji czy też zakres podmiotów, których dotyczy, - bez zajęcia stanowiska, oceny i akceptacji treści przez funkcjonariusza organu nie jest możliwe realizowanie w serwisie [...] uprawnienia władzy publicznej do powszechnego informowania obywateli o sprawach publicznych; w części merytorycznej znajduje się tam szereg informacji o procedurach, czy zmieniającym się otoczeniu prawnym; wśród nich również i przedmiotowa, niepełna informacja, która przez niedookreślenie może wprowadzać w błąd zainteresowane osoby, - uprawnienie organu do powszechnego informowania obywateli, nie daje mu prawa do udostępniania wytworzonych lub przetworzonych informacji w sposób niechlujny, niedookreślony - wprowadzający w błąd osoby, zainteresowane przedmiotową informacją; wytwarzając lub przetwarzając informacje publiczne, musi dochować należytej staranności i rzetelności; reprezentuje bowiem autorytet władzy publicznej; nie uszczegółowienie przepisami prawa, jakie informacje znajdują się w upublicznionym serwisie, tym bardziej zobowiązuje organ do zachowania szczególnej staranności przy upublicznianiu stanowisk czy opinii; serwis przeznaczony jest bowiem dla osób zamierzających rozpocząć i prowadzących działalność gospodarczą, które mają prawo wierzyć w informacje upublicznione w nadzorowanym przez organ władzy publicznej serwisie, - nie ma racji organ, jakoby opublikowane treści informacji, których dotyczy wniosek, nie naruszały przepisów prawa; informacje wprowadzające w błąd o czasie wniesienia skargi do sądu nie mogą być i nie są informacjami zgodnymi z przepisami prawa; zgodnymi z przepisami mogą być tylko informacje jednoznaczne - niewprowadzające w błąd, - wniosek z [...] kwietnia 2019 r. nie jest żądaniem wykładni przepisów prawa; nie został tam wskazany żaden przepis z żądaniem jego wykładni; przeciwnie - również w ponagleniu podnoszono, że organ nie wskazał żadnego, konkretnego przepisu prawa, z którego wynika treść upublicznionej niedookreślonej i wprowadzającej w błąd informacji, - skoro funkcjonariusz organu wytworzył, przetworzył lub zaakceptował do upublicznienia przedmiotową informację, to organ jest w jej posiadaniu i jest zobowiązany ją dookreślić lub zmienić treść upublicznionej informacji, a nawet usunąć z serwisu, jeżeli nie jest oparta na konkretnym przepisie prawa, oraz poinformować o tym w odpowiedzi na wniosek; wnioskowane dookreślenie informacji publicznej jest bowiem szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie wydano określonego aktu lub nie dokonano czynności - w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub niezawiniona opieszałość organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem "publiczna", bądź organ nie dysponuje w ogóle żądana informacją, powiadamia o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, dysponującego daną informacją. Trafna jest argumentacja organu, sformułowana w odpowiedzi na skargę, gdzie wywodzono, że żądana informacja nie stanowi publicznej, w rozumieniu ustawy o informacji. Wobec wcześniejszego zreferowania, jej ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne. Słusznie organ skonstatował, że udzielenie informacji, w postaci uzupełnienia pouczenia o trybie zaskrzenia bezczynności - zamieszczonego na stronie internetowej prowadzonego przezeń portalu - nie mieści się w pojęciu udostępnienia informacji publicznej. Zachodziłaby bowiem w istocie potrzeba wytworzenia informacji czy danych dla potrzeb wnoszącego żądanie, nie zaś jej udostępnienia, jako już zmaterializowanej, w zakresie, w jakim jest w posiadaniu organu. Dodatkowo - co trafnie podniósł organ - żądane uzupełnienie informacji dotyczy sfery właściwego zastosowania regulacji normatywnych. Informacją publiczną jest tu w istocie tylko to, jakie dane o procedurze zaskarżania bezczynności zamieścił organ na stosownej - prowadzonej przezeń - stronie. Nie są natomiast informacją publiczną same te dane. Dotyczą bowiem stricte sfery stosowanie prawa. W tej sytuacji żądanie Spółki nie stanowiło wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez jej uzupełnienie. Objęte bowiem wnioskiem dane (jaki jest wynikający z przepisów termin pomiędzy ponagleniem a wniesieniem skargi) nie stanowią materialnie informacji publicznej. Odnosząc się do dodatkowej argumentacji Spółki należy wskazać, że jest ona chybiona. Nie dotyczy ona bowiem w istocie kluczowej kwestii, czy żądana informacja stanowi publiczną, lecz odnosi się do względów celowościowych. Słusznie wskazano, że jest istotne, aby stosowne strony internetowe - prowadzone przez organ administracji portale tematyczne - zawierały treści zgodne ze stanem rzeczywistym czy pełne. Z kolei wad w tym zakresie dopatruje się Spółka na stronie internetowej prowadzonej przez organ - jej zdaniem brak tam pełnej informacji. Kwestie te jednak – niewątpliwie niezmiernie istotne z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej w zakresie jej funkcji informacyjnych - wykraczają poza określone obecnie ustawą o informacji procedury samego udostępniania informacji publicznej. Procedury te gwarantują wyłącznie możliwość wglądu - uzyskania dostępu do wygenerowanych dokumentów, czy wiadomości utrwalonych w innej formie, lecz nie ich uzupełniania czy prostowania. Tego zaś faktycznie chciałaby Spółka. Przyznanie podmiotom spoza administracji kompetencje w danym zakresie, w tym prawa do kwestionowania przed sądem domniemanych nieprawidłowości w zakresie informacji publicznie udostępnianych przez administrację może stanowić wyłącznie postulat de lege ferenda. W takiej sytuacji poza rozważaniami Sądu w danej sprawie pozostaje kwestia, czy - jak wychodzi Spółka – faktycznie zamieszczona na stosownej stronie internetowej informacja powinna być uzupełniona. Ogólna ocena prawidłowości działania organów administracji wykracza bowiem poza kompetencje sądów administracyjnych. Skoro w sprawie nie znajdą zastosowania terminy, zakreślone w ustawie o informacji (nie jest to informacja publiczna), zaś organ podjął czynności w kwestii wniosku (udzielono odpowiedzi w dniu [...] maja 2019 r.) nie sposób przypisać mu bezczynności. Wobec wskazanych okoliczności sprawy uzasadnione było oddalenie skargi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2