II SAB/Wa 356/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi I.W. na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku I. W. z dnia [...] marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego I. W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. I. W., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] (PKP S.A.), na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn.zm.); zwanej dalej u.d.i.p., o udzielenie informacji publicznej na temat wszelkich umów dzierżawy nieruchomości położonych na terenie gminy wiejskiej [...], w których PKP S.A. występuje w charakterze wydzierżawiającego, w tym w szczególności: 1) informacji o stronach ww. umów (kto występuje w charakterze dzierżawcy), 2) informacji o nieruchomościach, których umowy dotyczą (nr działek ewidencyjnych i ksiąg wieczystych) oraz 3) informacji o warunkach umów, w tym okresu ich trwania oraz warunków wynagrodzenia (wysokości oraz terminów płatności). Wniósł o przesłanie powyższych informacji w formie kserokopii lub plików komputerowych, za pośrednictwem operatora pocztowego na adres zamieszkania wnioskodawcy lub poczty elektronicznej na podany adres e-mail. W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2019 r. na powyższy wniosek PKP S.A. z siedzibą w [...] wskazała, że żądane informacje nie są związane z wykonywaniem przez PKP S.A. bezpośrednio, czy nawet pośrednio, władzy publicznej lub jakichkolwiek funkcji publicznych, zatem należą do sfery interesów gospodarczych Spółki i nie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślono, że PKP S.A. jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. jako podmiot reprezentujący inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zadania publiczne, o których mowa w przedmiotowym przepisie związane są wyłącznie z prowadzoną przez PKP S.A. działalnością dworcową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. W.zarzucił PKP S.A. z siedzibą w [...] bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2019 r. W związku z powyższym wniósł o: zobowiązanie PKP S.A. do rozpatrzenia powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że PKP S.A. pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. poinformowała, że jego wniosek nie zostanie rozpatrzony, bowiem w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy u.d.i.p. W jego ocenie nie sposób zgodzić się z przedstawioną argumentacją, a w konsekwencji wobec braku merytorycznego stanowiska w sprawie poprzez udostępnienie żądanych informacji, czy też wydanie decyzji odmownej został przekroczony termin przewidziany w u.d.i.p. na ich przekazanie. Skarżący podał, że wbrew stanowisku Spółki żądane informacje są informacją publiczną, a to z uwagi na strukturę właścicielską Spółki oraz fakt, iż nieruchomości wskazane we wniosku stanowią majątek publiczny w rozumieniu u.d.i.p. Zaznaczył, że PKP S.A., jako spółka w której wszystkie udziały przysługują Skarbowi Państwa zobowiązana jest do udzielania informacji publicznej jako podmiot określony w art. 4 ust. 1 pkt. 5, ale także pkt 4 ustawy. W związku z tym objęta jest działaniem u.d.i.p. nie tylko poprzez charakter wykonywanych działań, lecz także z uwagi na występującą w tej Spółce strukturę właścicielską. W związku z tym, wbrew ocenie Spółki, udostępnieniu podlegają nie tylko dane związane bezpośrednio lub pośrednio z wykonywaniem władzy publicznej, ale także informacje o majątku którym Spółka dysponuje, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f tej ustawy. W odpowiedzi na skargę PKP S.A. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazała, że żądane informacje nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym u.d.i.p., jak również z uwagi na brak bezczynności. W jej ocenie Spółka jest zobowiązana do udostępniania informacji jedynie w zakresie wykonywania przez siebie zadań publicznych oraz gospodarowania majątkiem publicznym. Podczas analizy złożonego wniosku rozważono zakres stosowania u.d.i.p., która wskazuje, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zdaniem Spółki żądane dokumenty i informacje nie są informacjami stanowiącymi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.i.d.p. w związku z art. 6 u.i.d.p. Są to bowiem dokumenty, które mają zarówno charakter prywatny, jak i wewnętrzny i nie pozostają w związku z wykonywaniem przez Spółkę władzy publicznej bądź gospodarowaniem majątkiem publicznym. Zaznaczyła, że nawet fakt uznania, że Spółka jest państwową osobą prawną w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym nie przesądza, iż wszystkie informacje wytworzone przez Spółkę dotyczą informacji publicznej. Zdaniem PKP S.A. mienie Spółki nie jest mieniem państwowym. Spółka będąc podmiotem prawa handlowego prowadzi działalność gospodarczą, co potwierdza jej statut, KRS oraz wyniki finansowe. Wystawianie przez PKP S.A. faktur jest m.in. emanacją prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, a nie wykonywania władzy publicznej. Słuszny jest pogląd wskazujący, że Skarb Państwa jest jedynie właścicielem wszystkich akcji Spółki, natomiast majątek będący w posiadaniu Spółki jest własnością PKP S.A. Majątek, którym dysponuje, nie jest własnością akcjonariusza lecz Spółki. Podkreśliła, że grunty przekazane PKP S.A. na podstawie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP nie stały się własnością Spółki, ale przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, za które to grunty Spółka ponosi opłaty roczne zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak każdy inny użytkownik wieczysty. Podał, że skoro żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym u.d.i.p., o czym poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., to jedyną właściwą formą odpowiedzi było pismo zawiadamiające go, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.i.d.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność PKP S.A. z siedzibą w [...] – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na kanwie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ powinien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. zażądał od PKP S.A. z siedzibą w [...] udostępnienia wszelkich umów dzierżawy nieruchomości położonych na terenie gminy wiejskiej [...], w których PKP S.A. występuje w charakterze wydzierżawiającego, w tym w szczególności: 1) informacji o stronach ww. umów (kto występuje w charakterze dzierżawcy), 2) informacji o nieruchomościach, których umowy dotyczą (nr działek ewidencyjnych i ksiąg wieczystych) oraz 3) informacji o warunkach umów, w tym okresu ich trwania oraz warunków wynagrodzenia (wysokości oraz terminów płatności). W sprawie nie jest sporne między stronami, że PKP S.A. z siedzibą w [...] są podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 5 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich. Właścicielem całości akcji jest Skarb Państwa, co pozwala na uznanie, że PKP S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy przedmiot żądania skarżącego stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy informacją publiczną są między innymi informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio – patrz wyrok z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 155/12 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście regulacji zawartych w powyższej ustawie za nieuprawnione należy uznać twierdzenie, że informacja dotycząca umów dzierżawy nieruchomości położonych na terenie gminy wiejskiej [...], w których PKP S.A. występuje w charakterze wydzierżawiającego, w tym w szczególności: 1) informacja o stronach ww. umów (kto występuje w charakterze dzierżawcy), 2) informacja o nieruchomościach, których umowy dotyczą (nr działek ewidencyjnych i ksiąg wieczystych) oraz 3) informacja o warunkach umów, w tym okresu ich trwania oraz warunków wynagrodzenia (wysokości oraz terminów płatności) nie stanowi informacji publicznej. Żądanie wyrażone przez skarżącego we wniosku z dnia [...] marca 2019 r. dotyczy informacji publicznej, bowiem informacja objęta tym wnioskiem odnosi się do majątku PKP S.A. Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem tej Spółki, zatem środki publiczne w wysokości 100% jej kapitału mają niewątpliwie charakter publiczny. Sposób i warunki na jakich udostępnia się majątek publiczny, ponadto związany z wykonywaniem zadań o charakterze użyteczności publicznej (jak podaje sama Spółka – umowy zawiera z podmiotami w związku z prowadzoną działalnością dworcową), nie mogą być wyłączone spod społecznej kontroli. Słuszność powyższej oceny potwierdza przykładowy katalog informacji publicznej przedstawiony przez ustawodawcę w art. 6 u.d.i.p. W ust. 5 pkt 1 lit. d) u.d.i.p. wskazano bowiem, że informacją publiczną są w szczególności informacje o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Informacje w tym zakresie powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Zatem również treść umów cywilnoprawnych, dotyczących majątku publicznego, stanowi informację publiczną. Pojęcie majątku publicznego powinno być przy tym rozumiane w szerokim znaczeniu, co oznacza, że obejmuje ono nie tylko aktywa, lecz także pasywa podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sąd nie podziela twierdzenia PKP S.A. mówiącego o potrzebie rozgraniczenia kwestii właścicielskich (Skarb Państwa jest właścicielem akcji spółki, zaś majątek będący w jej posiadaniu stanowi własność spółki), przy ocenie przesłanki przedmiotowej informacji publicznej. W tej kwestii orzecznictwo przyjmuje, iż zaangażowanie środków publicznych w kapitał spółki jest równoznaczne z dysponowaniem przez spółkę majątkiem publicznym. Przykładowo NSA w wyroku z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2715/15 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, iż "... w sytuacji, gdy Narodowy Bank Polski zaangażował w Spółce środki publiczne w wysokości 100% kapitału Spółki, to nie można uznać, że majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów, nie zachował charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej. Sytuację Spółki należy rozpatrywać analogicznie do sytuacji spółek, w których pozycję dominującą posiada Skarb Państwa. Ze względów celowościowych zasadnym jest traktowanie w ten sam sposób wszystkich spółek, które dysponują mieniem publicznym. Majątek tych podmiotów, jeśli idzie o informację publiczną, powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.". Rację ma zatem skarżący twierdząc, że jego żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] marca 2019 r. stanowi informację publiczną. W tej sytuacji Sąd uznał, że PKP S.A. pozostaje w bezczynności i dlatego w zakresie wniosku I.W. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku, zobowiązując PKP S.A. z siedzibą w [...] do załatwienia tego wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie, wypełniając dyspozycję art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów regulujących terminy rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności podmiotu obowiązanego. Przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. W przedmiotowej sprawie nie sposób dopatrzeć się ze strony Spółki lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. Na wniosek strony z dnia [...] marca 2019 r. PKP S.A. udzieliła odpowiedzi już w dniu [...] kwietnia 2019 r. w, której przedstawiły stanowisko w sprawie. Niezałatwienie wniosku skarżącego nie wynikało z ukierunkowanego na naruszenie przepisów, umyślnego działania Spółki, lecz z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1800).