II SAB/Wa 348/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Dyrektora Instytutu Historii im. Tadeusza Manteuffla Polskiej Akademii Nauk w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

W dniu [...] listopada 2024 r. K.B., zw. dalej "skarżącym", złożył do Dyrektora Instytutu Historii im. [...] Polskiej Akademii Nauk, zw. dalej "organem", wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który wpłynął w dniu 27 listopada 2024 r.), żądając udostępnienia: - pisemnych opinii (recenzji) powstałych na potrzeby "[...]" dopuszczających do druku na ławach ww. czasopisma recenzję książki "[...]" - materiałów, tj. korespondencji, maili, protokołów posiedzeń wniosków itp., które powstały w redakcji w związku z recenzją prof. A. J., książki "[...]"; - recenzję książki "[...]" prof. A. J. W piśmie z dnia 10 grudnia 2024 r. organ wystosowała odpowiedź i wysłał ją listem poleconym na adres profesjonalnego pełnomocnika wnioskodawcy w dniu 11 grudnia 2024 r. Organ wskazał, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poinformowano jednocześnie że recenzja – artykuł recenzyjny, o który wnioskował skarżący został opublikowany w "[...]" (nr [...]) i jest powszechnie dostępny online w wersji cyfrowej pod wskazanymi adresami: - [...] W dniu 6 marca 2025 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wraz z wydrukiem z portalu śledzenia przesyłek pocztowych na potwierdzenie faktu odebrania tego wniosku z dniu [...] listopada 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że skarżący od lat wyraża niezadowolenie z publikacji, która miała miejsce w 2021 r., na łamach czasopisma naukowego "[...]". Chodzi o artykuł recenzyjny monografii skarżącego, napisany przez prof. dr. hab. A. J, pracownika Instytutu Historii PAN. Artykuł ten choć rzeczowy i oparty na fachowej wiedzy, był krytyczny i niekorzystny dla skarżącego. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się w tej kwestii, co zostało uczynione w ramach polemiki opublikowanej również na łamach "[...]". Skarga i wniosek o udostępnienie materiałów to kolejny krok w prowadzonym od dłuższego czasu sporze, mający na celu pozyskanie szczegółowych informacji dotyczących procedury recenzenckiej. Skarżący opublikował w 2020 r. opublikował książkę [...]" wydaną przez Oficynę Wydawniczą Uniwersytetu [...]. W numerze [...] "[...]" ukazał się krytyczny artykuł recenzyjny tej publikacji napisany przez prof. dr. hab. A. J. W odpowiedzi na tę krytykę skarżący również opublikował w "[...]" własną polemikę, a w kolejnym numerze ukazały się odpowiedzi od prof. J, co stanowi normalną część naukowej dyskusji. Skarżący próbował uzyskać dostęp do materiałów wewnętrznych związanych z procesem recenzji, stąd jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej i skarga na bezczynność. Organ wnosi o oddalenie skargi, podkreślając, iż w tej sprawie nie występują przesłanki uzasadniające udzielenie żądanych informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreśla się, iż procedura recenzencka w "[...]" odbywa się zgodnie z wysokimi standardami rzetelności i uczciwości poznawczej, stosującym metodę double blind review, która gwarantuje anonimowość zarówno autorów, jak i recenzentów, a tym samym zapewnia obiektywność procesu. Dodatkowo, organ podkreślił, iż nie dysponuje protokołami posiedzeń, ponieważ tego typu spotkania nie są protokołowane. Procedura ta odbywa się zgodnie z obowiązującymi standardami i zasadami transparentności, a recenzje wewnętrzne są sporządzane i zatwierdzane w ramach wewnętrznej regulacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa wojewódzki sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a."), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek skarżący złożył, zaś niewątpliwie Dyrektor Instytutu Historii im. [...] Polskiej Akademii Nauk jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ zaś uznał, że odnośnie do części wniosku nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, ponieważ wnioskowane informacje w zakresie pisemnych opinii powstałych na potrzeby "[...]" dopuszczających do druku na ławach tego czasopisma recenzję książki "[...]" oraz materiałów, tj. korespondencji, maili, protokołów posiedzeń, wniosków itp., które powstały w redakcji w związku z recenzją prof. A. J, książki "[...]" nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analiza treści wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2024 r., w przywołanym powyżej zakresie, w kontekście złożonej przez skarżącego skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności. Konstytucja w art. 61 daje każdemu obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnych lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis ten komentowany jest, jako określający w sposób jednoznaczny formę dostępu do informacji, jedynie poprzez wgląd w dokumenty oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów zobowiązanych do udzielenia informacji, co oznaczałoby, że ustanawiając konstytucyjne prawo do informacji publicznej, polski ustawodawca konstytucyjny przyjął rozwiązanie podobne do już istniejących w innych państwach, oparte na koncepcji wglądu obywateli w dokumenty publiczne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą". Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, ustawodawca w art. 6 ustawy podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jaki informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu, jako informacja publiczna. "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych". Tak sformułowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 i art. 6) dały podstawę do przyjęcia stanowiska, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. II SA/Wa 721/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Działanie zobowiązanego ogranicza się wówczas do poinformowania wnioskodawcy o takim fakcie. W świetle powyższego Sąd podziela stanowisko organu, że żądanie skarżącego o udostępnienie informacji w zakresie pisemnych opinii powstałych na potrzeby "[...]" dopuszczających do druku na ławach tego czasopisma recenzji książki [...]" oraz materiałów, tj. korespondencji, maili, protokołów posiedzeń, wniosków itp., które powstały w redakcji w związku z recenzją prof. A. J, książki "[...]" nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż nie spełniają przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Nie są bowiem dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez organy władzy publicznej i odnoszącymi się do władzy publicznej, jak również nie są dokumentami używanymi przy realizacji przewidzianych prawem zadań przez organy władzy publicznej. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie, ekspertyzy, recenzje (wewnętrzne) służące gromadzeniu informacji w wewnętrznym procesie recenzyjnym względem przygotowanego przez prof. dr hab. A. J artykułu recenzyjnego monografii [...]", które posłużyły w procesie decyzyjnym dot. publikacji tego artykułu recenzyjnego w "[...]". Opinie (recenzje) wewnętrzne obejmujące swym zakresem analizy, poglądy czy wnioski ich twórców, stanowiące pewien proces, czy etap przydatny do przyjęcia przez organ stanowiska w sprawie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Opinie (recenzje) wewnętrzne nie są wyrazem stanowiska organu a tym samym są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności. W takiej sytuacji organ miał podstawy do poinformowania skarżącego pismem, że żądana informacja odnosząca się do materiałów, tj. korespondencji, maili, protokołów posiedzeń, wniosków itp. oraz wewnętrznych opinii (recenzji) powstałych w związku z artykułem recenzyjnym prof. dr hab. A. J, nie dotyczy informacji publicznej, a tym bardziej w sytuacji kiedy w ogóle ich nie posiada. Mając zatem na uwadze, że w przywołanym zakresie dokumenty mają wyłącznie charakter dokumentów wewnętrznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej, nie można uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec wniosku skarżącego. Wskazuje na to treść pisma nadanego do skarżącego w dniu [...] listopada 2024 r., czyli w terminie czternastodniowym, w których organ wyraźnie informuje o braku podstaw prawnych do udzielenia ww. informacji. Nadto, w piśmie tym organ odesłał do stron internatowych, w tym również "[...]", na których opublikowane i powszechnie dostępne treści są tożsame z żądanymi przez skarżącego - odnoszącymi się do artykułu recenzyjnego prof. dr hab. A. J, monografii "[...]". W tym stanie rzeczy nie można uznać zasadności skargi, jak też podniesionych zarzutów naruszenia art. 4 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., czy też zawartych w niej wniosków, w tym wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. wniosku o udostępnienie informacji publicznej wraz z wydrukiem z portalu śledzenia przesyłek pocztowych na potwierdzenie faktu odebrania tego wniosku z dniu [...] listopada 2024 r., w sytuacji gdy organ tę datę uznaje. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zgodnie z którym "sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania".