II SAB/Wa 333/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Maria Werpachowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. V. na bezczynność Szefa Agencji Wywiadu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. 1. zobowiązuje Szefa Agencji Wywiadu do rozpoznania wniosku B. V. z dnia [...] grudnia 2015 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Agencji Wywiadu na rzecz skarżącej B. V. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz pism organu i skarżącej ustalił następujący stan faktyczny: B. V. ostatecznym rozkazem personalnym z dna [...] października 2015 r. została zwolniona ze służby w Agencji Wywiadu z dniem [...] stycznia 2016 r. na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1929, ze zm.). Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. funkcjonariuszka zwróciła się do Szefa Agencji Wywiadu z prośbą o zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Agencji Wywiadu, wskazując jako nową podstawę przepis art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Powołała się przy tym na orzeczenie nr [...] Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu w W., w którym stwierdzono trwałą niezdolność wnioskodawczyni do służby, pozostająca w związku ze służba, o czym nie wiedziała składając raport o odejściu. Organ pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. zwrócił się do wnioskodawczyni o wskazanie oczekiwanego trybu, w jakim miałaby zostać zmieniona decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wnioskodawczyni poinformowała, że podstawą prawną zmiany decyzji są przepisy art. 145 § 1 pkt 5 lub art. 154-155 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdziła, że wybór trybu postępowania administracyjnego należy do organu administracyjnego, który winien działać w granicach prawa. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Szef Agencji Wywiadu ponownie zwrócił się do wnioskodawczyni o doprecyzowanie wniosku i wskazanie, czy wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, czy też o zmianę rozkazu personalnego w trybie art. 154 Kpa, bądź art. 155 Kpa. Organ wskazał również, że w przypadku niedoprecyzowania powyższego wniosku w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania niniejszego pisma wniosek pozostanie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wnioskodawczyni poinformowała organ o ustanowieniu pełnomocnika, przesyłając jednocześnie pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2016 r. i pismem z dnia [...] lutego 2016 r. pełnomocnik wnioskodawczym podniósł, że złożony w przedmiotowej sprawie wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r. spełnia wszelkie przewidziane przepisem art. 63 § 2 Kpa wymagania niezbędne do wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do zmiany podstawy zwolnienia B. V. ze służby w Agencji Wywiadu. Brak jest podstaw do kierowania wobec wnioskodawczyni kolejnych wezwań w trybie art. 64 § 2 Kpa , gdyż wybór trybu postępowania administracyjnego należy do organu administracyjnego, nie zaś do wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Szef Agencji Wywiadu zawiadomił stronę o pozostawieniu wniosku o zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Agencji Wywiadu bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał na stan faktyczny spawy i pisma organu oraz zainteresowanej i stwierdził, iż pomimo dwukrotnego wezwania strona nie wskazała w jakim trybie żąda zmiany decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Wywiadu, a w konsekwencji nie usunęła w wymaganym terminie wskazanych braków formalnych wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. Organ stwierdził ponadto, że w realiach niniejszej sprawy określenie przez wnioskodawczynię trybu w jakim miałoby dojść do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby stanowi bez wątpienia immanentną część żądania strony w rozumieniu art. 63 § 2 Kpa. Stronę poinformowano jednocześnie, że pozostawienie bez rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. nie zamyka wnioskodawczyni drogi do załatwienia przedmiotowej sprawy i może ona w każdym czasie złożyć nowy, spełniający wymogi określone przepisami prawa, wniosek w tej samej sprawie. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. pełnomocnik wnioskodawczyni, na podstawie art. 37 § 1 Kpa, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w postaci pozostawienia wniosku B. V. z dnia [...] grudnia 2015 r. o zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Agencji Wywiadu bez rozpoznania, podtrzymując argumentacje jak w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Szef Agencji Wywiadu uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione, podtrzymując dotychczasowa argumentację organu. B. V. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Agencji Wywiadu w zakresie pozostawienia bez rozpoznania jej wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. o zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Agencji Wywiadu. W konkluzji skargi wniosła o stwierdzenie, że Szef Agencji Wywiadu dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Szefa Agencji Wywiadu do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. w terminie 7 dni od doręczenia organowi odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz o zasądzenie od Szefa Agencji Wywiadu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, iż w sposób jasny określiła swoje żądanie, używając zwrotu: "proszę o zmianę podstawy prawnej zwolnienia w oparciu o art. 60, ustęp 1, punkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu". Niezasadnym jest twierdzenie organu, że wskazanie trybu, w jakim powinno być prowadzone postępowanie administracyjne jest immanentną częścią żądania w rozumieniu art. 63 § 2 Kpa. Nadto wybór trybu postępowania administracyjnego należy do organu (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1812/11). W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Wywiadu wniósł o jej oddalenie, twierdząc, iż nie był bezczynny. W uzasadnieniu wskazał na wyżej ustalony stan faktyczny i nadmienił, że podanie, w którym zawarto żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, wywołuje skutek tylko wówczas, gdy czyni zadość wymogom formalnym przewidzianym przez Kpa i innym warunkom prawnym określonym przez przepisy szczególne. Podanie, które zawiera braki nieusuwalne lub nieusunięte, mimo wezwania strony w trybie art. 64 § 2 Kpa, nie wszczyna postępowania administracyjnego i w związku z tym niemożliwe jest wydanie decyzji administracyjnej. Sytuacja procesowa, w jakiej został postawiony organ w przedmiotowej sprawie, obligowała go do uzyskania od skarżącej jednoznacznego stanowiska co do jej żądania zawartego we wniosku. Strona jednakże konsekwentnie składała wnioski alternatywne co stało się powodem zawiadomienia jej o pozostawieniu, tak sformułowanych żądań, bez rozpatrzenia. Tryb wznowienia postępowania określony w art. 145 § 1 Kpa oraz tryb zmiany decyzji, o którym mowa w art. 154 lub art. 155 Kpa są to odrębne postępowania administracyjne, oparte na odmiennych przesłankach oraz innej podstawie prawnej. Skarżąca powinna zatem jednoznacznie określić, które z tych postępowań chce zainicjować swoim wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. Natomiast w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżąca wskazała na przepisy art. 145 § 1 pkt 5 lub art. 154-155 Kpa. W tym stanie sprawy organ nie był władny do zmiany, bądź wyboru kwalifikacji prawnej żądania strony i trybu jego załatwienia, co musiało skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 119 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Bezczynność organu występuje gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, porównaj art. 3 § 2 pkt 8) ustawy -Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Rozpatrywana pod tym katem skarga zarzucająca bezczynność jest zasadna. Istota niniejszej spawy sprowadza się do dokonania oceny, czy Szef Agencji Wywiadu pozostawał w bezczynności w rozpatrywaniu wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. Poza oceną sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje zasadność niniejszego wniosku, albowiem zagadnienie to nie należy do sfery rozstrzygania w sprawie o bezczynność. W ramach skargi na bezczynność organu, sąd administracyjny ocenia jedynie czy organ był w niniejszej sprawie bezczynny albo działał przewlekle czy też nie. Natomiast stwierdzając taką bezczynność, sąd administracyjny orzeka w ramach trzech rozstrzygnięć, wskazanych w art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym rozstrzygnięcia te należy traktować jako alternatywę rozłączną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r. wyraźnie wskazywał jej żądanie - zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Agencji Wywiadu na nową podstawę, to jest przepis art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. W dalszej części wniosku skarżąca wyjaśniała z jakich powodów wniosek ten składa. Podkreślenia wymaga tu, iż w przedmiotowym wniosku skarżąca wyraźnie wskazuje na zmianę rozkazu o zwolnieniu. Instytucja zmiany decyzji (tu rozkazu personalnego) została uregulowania w Rozdziale 13 Kodeksu postepowania administracyjnego w art. 154 i art. 155. Dlatego trafna jest argumentacja skarżącej kwestionująca, przy tak sformułowanym wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r., wzywanie jej przez organ w trybie art. 64 Kpa do doprecyzowania wniosku. Dlatego też brak ze strony organu bezpośredniego przystąpienia do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku stanowi o jego bezczynności, co zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzone w pkt 1 niniejszego wyroku. Bezczynności tej nie niweluje okoliczność, bezpośredniego po wpływie wniosku, wezwania skarżącej przez organ do doprecyzowania wniosku, co do trybu w którym powinien zostać rozpatrzony a to z tej przyczyny, iż przedmiotowy wniosek wyraźnie wskazywał na zmianę rozkazu o zwolnienie w zakresie podstawy prawnej zwolnienia oraz z tej przyczyny, iż wybór trybu postępowania należy do domeny organu, który decyduje w sposób władczy, jako gospodarz postepowania administracyjnego o jego wyborze. Zawarte w późniejszych pismach organu oraz skarżącej rozważania co do innych teoretycznych możliwości wzruszenia rozkazu o zwolnieniu nie mają dla rozpatrzenia niniejszej skargi na bezczynność żadnego znaczenia. Powyżej stwierdzona bezczynność, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie miała cech rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku), gdyż wynikała jedynie z wadliwego procedowania w tej sprawie przez organ. Nadto skarżąca w skardze również nie żądała przypisania bezczynności postaci rażącego naruszenia prawa. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie wyżej przywołanych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zakresie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 tej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.