II SAB/Wa 329/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra -Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2021 r. sprawy ze skargi L. W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje L. W. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (słownie: tysiąc złotych), 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz L. W. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

L. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu jego wniosku o wydanie decyzji o wyłączeniu stosowania w stosunku do niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288), na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] sierpnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po otrzymaniu w dniu 28 sierpnia 2017 r. tego wniosku, w dniu 19 września 2017 r., zwrócił się do Dyrektora ZER MSWiA o udzielenie informacji, czy L. W. ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej oraz w tym samym dniu, powołując się na art. 36 k.p.a., poinformował pełnomocnika skarżącego, że z uwagi na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin (18 kwietnia 2018 r.). W dniu 11 października 2017 r. wpłynęło do Ministra pismo Dyrektora ZER MSWiA z 9 października 2017 r. będące odpowiedzią na pismo organu z 19 września 2017 r. W dniu 7 marca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o udzielenie informacji na temat służby L. W. przed 31 lipca 1990 r., natomiast w dniu 19 marca 2018 r. o udzielenie takich informacji wystąpił do Komendanta Służby Ochrony Państwa. Z akt sprawy wynika, że Komendant Służby Ochrony Państwa udzielił odpowiedzi w powyższej sprawie w piśmie z 26 kwietnia 2018 r , które wpłynęło do organu prowadzącego postępowanie w dniu 27 kwietnia 2018 r. W tym samym dniu (27 kwietnia 2018 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomił stronę, że sprawa nie zostanie załatwiona w wyznaczonym (przedłużonym) terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia (14 sierpnia 2018 r.). Organ wyjaśnił, że dotychczas nie otrzymał odpowiedzi Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na pismo z 7 marca 2018 r. Z akt sprawy wynika, ze pismo Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 9 lipca 2018 r., dotyczące przebiegu służby L. W. przed 31 lipca 1990 r. oraz kopie dokumentów z jego akt osobowych wpłynęły do Ministra w dniu 16 lipca 2018 r. L. W. w piśmie z 25 września 2019 r. wniósł ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie. Skarżący podał, że mimo upływu wyznaczonego, przedłużonego terminu załatwienia sprawy (14 sierpnia 2018 r.), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wydał decyzji w jego sprawie, nie poinformował go też o nowym terminie jej załatwienia i przyczynach zwłoki. Skarżący podkreślił, że od 7 maja 2018 r. nie otrzymał żadnego pisma w sprawie. W tych okolicznościach faktycznych L. W. w dniu 24 marca 2021 r. wniósł do Sądu (za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) skargę na bezczynność tego organu w niniejszej sprawie, domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku, stwierdzenia rażącej bezczynności Ministra w tej sprawie oraz na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zasądzenia sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, ewentualnie wymierzenia organowi grzywny w wysokości 10.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 k.p.a., przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniósł, że organ mimo upływu wyznaczonego (dwukrotnie przedłużonego) terminu załatwienia sprawy, "ignorował" próby kontaktu z jego strony, nie rozpoznał ponaglenia z 25 września 2020 r., ani nie wydał decyzji w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. L. W. stwierdził, że w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu (np. wyrok NSA z 17 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 2567/15). Skarżący podkreślił, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji już ponad 2,5 lata pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie. To zaś prowadzi do wniosku, że bezczynność organu jest rażąca. Suma pieniężna ma rekompensować stronie dolegliwości i niedogodności, jakie doznała na skutek opieszałości organu w danej sprawie. W rozpatrywanym przypadku wynik postępowania ma wpływ na wysokość jego emerytury a więc podstawowego źródła utrzymania, która została mu obniżona ponad 2,5 roku temu. Przyznanie sumy pieniężnej od organu zrekompensuje mu, "przynajmniej w pewnej mierze" uszczerbek jakiego doznał na skutek bezczynności organu w niniejszej sprawie. Kwota 10.000 zł. nie jest wygórowana, a jednocześnie zapewni respektowanie przez organ obowiązków wynikających z przepisów prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, m. in. że zarzut bezczynności postępowania nie jest uzasadniony. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie decyzji i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny, ze względu na materię dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego funkcjonariuszy i ich rodzin. Minister dodał, że znaczna ilość spraw (ok. 4900) podlegających rozpatrzeniu przez organ uniemożliwia ich terminowe załatwienie. Z tego powodu nie można przyjąć, że organ celowo zwleka z zakończeniem postępowania, kieruje się złą wolą. Zwłoka w postępowaniu wynika z okoliczności obiektywnych. Odnosząc się do wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, Minister podniósł, że ma ona na celu zdyscyplinowanie organu oraz zrekompensować stronie postępowania stratę, jaką poniosła na skutek zwłoki organu. W konsekwencji strona powinna taką stratę konkretnie wykazać, a nie może powoływać się na samą okoliczność wyrządzenia szkody. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art.22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżący P. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił temu organowi, że w ustawowym (ani w przedłużonym) terminie nie rozpoznał jego wniosku z [...] sierpnia 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek skarżącego o wydanie decyzji wpłynął do organu w dniu 28 sierpnia 2017 r., w dniu 25 września 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.), a następnie, w dniu 24 marca 2021 r., skargę na bezczynność tego organu (Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji), zgodnie z art. 53 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trzeba dodać, że w dniu [...] maja 2021 r., a więc po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wynika z tego, że bezczynność jest kategorią obiektywną, dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania), a datą wniesienia skargi, co oznacza, że wydanie decyzji przez organ po tym terminie nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy przypomnieć, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznał wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2017 r. po upływie ponad 3 lat i 7 miesięcy od dnia jego otrzymania. Organ nie tylko nie dochował ustawowego terminu, ale również wyznaczonego (dwukrotnie przedłużonego) terminu załatwienia sprawy, nie informował strony o nowym terminie jej załatwienia oraz o przyczynach zwłoki. Wynika z tego, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku, niemniej ta bezczynność ustała wraz z wydaniem decyzji w dniu [...] maja 2021 r. Zdaniem Sądu bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w niniejszym postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru bezczynności (przewlekłości) kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Zapatrywanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę o potrzebie wnikliwiej oceny stanu faktycznego sprawy, Sąd w pełni podziela. Niemniej jednak, zwłoki w postępowaniu w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwiać. Zdaniem Sądu, braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie uzasadniają opieszałego działania organu władzy publicznej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19; z 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2542/16; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16). Sąd miał na uwadze wyjątkową sytuację, jaka wystąpiła na skutek panującej epidemii, a także art. 15 zza ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), który (w brzmieniu obowiązującym od 31 marca do 23 maja 2020 r.) stanowił, że w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. terminy w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych zostały zawieszone. Czasowe ograniczenie funkcjonowania organów administracji publicznej i innych podmiotów w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (także po 23 maja 2020 r.), przebywanie pracowników na zwolnieniach w związku z koniecznością sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi, które ze względu na zaprzestanie działalności placówek oświaty musiały pozostać w domu, czy rozpoczęcie przez pracowników zdalnej pracy, niewątpliwie miało wpływ na zwłokę organu w załatwieniu niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu, przedstawione okoliczności sprawy nie usprawiedliwiają opieszałości organu w tej sprawie i nie pozwalają na oddalenie zarzutu jego rażącej bezczynności. Z przepisu art. 149 § 2 ustawy procesowej wynika, że jedyną przesłanką przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 ustawy wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznała skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyrok NSA z 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 939/21). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. będzie stosownym zadośćuczynieniem za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na dużą ilość spraw do rozpoznania. Ustalając wysokość tej kwoty Sąd miał na uwadze również specyfikę rozpatrywanej sprawy. Należy pamiętać, że skarżący od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości. Rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwach dotyczy więc podstawowych dochodów skarżącego, z których pokrywa koszty utrzymania. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o jednostkę, dążąc do jak najszybszego załatwienia jego wniosku, który dotyczy fundamentów jej egzystencji. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie i ta bezczynność była rażąca. Podstawę przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowił przepis art. 149 § 2 ustawy (pkt 3 sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 4 sentencji wyroku wydano w oparciu o art. 151 ustawy, natomiast kosztach postępowania orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł oraz opłatę od dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.