II SAB/Wa 306/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi B. A. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego B. A. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje B. A. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych); 4. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset) złotych.

B.A. w dniu 8 maja 2020 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że B.A. w piśmie dnia [...] sierpnia 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji o wyłączeniu stosowania w stosunku do skarżącego art. 15c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy. Wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 21 sierpnia 2017 r. W dniu 10 października 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o udzielenie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje świadczenie oraz jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowiły podstawę ustalenia tego świadczenia. W tym samym dniu organ, działając na podstawie art. 36 k.p.a., zawiadomił skarżącego o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. oraz o przyczynach zwłoki w załatwieniu wniosku (konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy) i o nowym terminie załatwienia sprawy (do 16 marca 2018 r.). Z akt sprawy wynika, że w dniu 8 listopada 2017 r. do organu wpłynęła odpowiedź Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA na pismo Ministra z dnia 10 października 2017 r. W dniu 6 kwietnia 2018 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego. W tym samym dniu skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (do dnia 12 lipca 2018 r.) Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w piśmie z dnia 13 czerwca 2018 r. udzielił odpowiedzi na pismo Ministra z dnia 6 kwietnia 2018 r., natomiast Komendant Główny Policji udzielił odpowiedzi na pismo organu w piśmie z dnia 1 października 2018 r, które wpłynęło do organu prowadzącego postępowanie w dniu 4 października 2018 r. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 26 listopada 2018 r. zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania uwag i wniosków (art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.), po uzgodnieniu odpowiedniego terminu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Minister poinformował jednocześnie skarżącego, że w związku z potrzebą zagwarantowania mu prawa do zapoznania się z aktami sprawy i odniesienia się do zebranego materiału, sprawa "nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie" (12 lipca 2018 r.) i że "powinno to nastąpić" do dnia 30 kwietnia 2019 r. B.A. w dniu 2 stycznia 2020 r. wniósł do organu prowadzącego postępowanie ponaglenie, w którym domagał się niezwłocznego wydania decyzji. Z akt sprawy wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z 14 lutego 2020 r. zwrócił się do Prezesa IPN o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych dotyczących przebiegu służby skarżącego i w piśmie z tego samego dnia zawiadomił B.A. o wyznaczeniu nowego (czwartego) "przedłużonego" terminu załatwienia sprawy (do dnia 29 maja 2020 r.) z uwagi na niezebranie materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji. W odpowiedzi na to pismo, skarżący w piśmie z 26 lutego 2020 r. wniósł o niezwłoczne wydanie decyzji w jego sprawie i stwierdził, że w piśmie 26 listopada 2018 r. Minister poinformował go o zebraniu całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie. W dniu 5 marca 2020 r. do organu wpłynęło pismo IPN z 27 lutego 2020 r. wraz z płytą CD zawierającą kopię akt osobowych B.A. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych skarżący w dniu 8 maja 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., domagając się zobowiązania organu do wydania w wyznaczonym terminie decyzji administracyjnej, stwierdzenia jego bezczynności, przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 30 000 zł. oraz grzywny oraz zwrotu kosztów postępowania. B.A. podkreślił, że oczekuje na wydanie rozstrzygnięcia już 33 miesiące, a ponaglenie "nie przyniosło oczekiwanych rezultatów". W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że zarzut bezczynności nie jest uzasadniony. Organ podniósł, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 65/16 (LEX nr 2085523) użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym -w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności". Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wnikliwej analizy, często bardzo obszernego materiału dowodowego, a znaczna ilość spraw (ok. 4900) podlegających rozpatrzeniu przez organ uniemożliwia ich terminowe załatwienie. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej Minister podniósł, że ma ona na celu zdyscyplinowanie organu ale ponadto ma zrekompensować stronie postępowania stratę, jaką poniosła na skutek zwłoki organu. W konsekwencji strona powinna taką stratę konkretnie wykazać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Innymi słowy, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu jest kategorią "obiektywną", dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia postępowania a datą wniesienia skargi. W konsekwencji wydanie decyzji przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed dniem orzekania, nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania sądowego, a Sąd zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. o wydanie decyzji o wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 21 sierpnia 2017 r. Zatem stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organ powinien go załatwić w ciągu dwóch miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.), a więc do dnia 21 października 2017 r., ewentualnie w wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. "dodatkowym" miesięcznym terminie. Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie rozpoznał dotychczas tego wniosku, mimo upływu (16 marca 2018 r.) "dodatkowego", przedłużonego terminu. Nie uczynił tego zresztą również w kolejnych "przedłużanych" terminach załatwienia sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się więc bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zdaniem Sądu, bezczynność organu w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru bezczynności (przewlekłości) kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona bezczynność postępowania wynika z postawy (zaniechań) organu. Należy odnotować, że pierwszą czynność procesową organ podjął w dniu 10 października 2017 r. a więc ponad miesiąc od dnia otrzymania wniosku skarżącego o wydanie decyzji. Minister w dniu 6 kwietnia 2018 r., tj. pięć miesięcy po otrzymaniu pisma Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia 8 listopada 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego. Organ w dniu 4 października 2018 r. dysponował materiałem dowodowym, niemniej o jego zebraniu zawiadomił skarżącego dopiero w dniu 26 listopada 2018 r. i jednocześnie, wskazując na możliwość zapoznania się strony z tym materiałem (po wcześniejszym zawiadomieniu organu w terminie 7 dni), zawiadomił go o nowym terminie załatwienia sprawy (30 kwietnia 2019 r.), którego również nie dotrzymał, a ponadto otrzymaniu ponaglenia, zwrócił się do Prezesa IPN o przesłanie kopii akt osobowych byłego funkcjonariusza. Takiej zwłoki, opieszałego działania organu w załatwieniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie usprawiedliwiają braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu, wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 466/19 i powołane tam orzecznictwo). Zgodnie z przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz podmiotu skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek. W odniesieniu do tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1313/16, z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16, z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17 i z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17). W ocenie składu orzekającego jednak nie ma ku temu podstaw. W tym zakresie Sąd podziela w całości stanowisko i wywody zaprezentowane m. in. w wyroku z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1143/18 w którym zakwestionowano powyższy pogląd. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy. Z uwagi na powyższe, jak również uwzględniając okres w jakim organ pozostaje w bezczynności, a także przyczyny tej bezczynności jak i to, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadnionym było zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O jej wysokości zadecydował przede wszystkim czas rozpatrywania sprawy, jak również rodzaj bezczynności (rażąca). Sąd stwierdził, że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w wysokości 500 zł mając na uwadze wniosek strony skarżącej. Okoliczności sprawy uzasadniały, w ocenie Sądu, zdyscyplinowanie podmiotu zobowiązanego, który dopuszcza się bezczynności w załatwieniu sprawy skarżącego. Określając wysokość grzywny Sąd uznał, że grzywna we wskazanej wysokości w okolicznościach niniejszej sprawy będzie stanowić adekwatny środek dyscyplinujący do terminowego wywiązywania się z obowiązku określonych w k.p.a., dotyczących terminowego załatwiania spraw. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeł jak w sentencji.