II SAB/Wa 305/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje P. W. od Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] sumę pieniężną w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); 4. zasądza od Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] na rzecz P. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący, zwane dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Dyrektorowi Powiatowego Zarządu Dróg w P., zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej - sformułowanego w piśmie z [...] lipca 2019 r. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku we wskazanym terminie oraz przyznania na rzecz Wnioskodawcy sumy pieniężnej – w wysokości 6000 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano: - [...] lipca 2019 r. Wnioskodawca wystąpił do organu o udzielenie informacji publicznej; nie otrzymał żadnej odpowiedzi, - 19 października 2023 r. złożył ponaglenie; również ono pozostało bez odpowiedzi, - organ nie wydał decyzji w sprawie, chociaż upłynęły terminy załatwienia sprawy - przewidziane w art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie opubl. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a."; organ nie przejawił jakiejkolwiek aktywności w sprawie (skargę datowano [...] kwietnia 2024 r.); nie zrealizowano obowiązku zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wyznaczeniem nowego terminu; nie przyniosło także skutku wniesienie ponaglenia, - instytucja sumy pieniężnej ma - oprócz roli rekompensacyjnej - wzmacniać gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy; górna granica sumy pieniężnej, jaka może być przyznana, to pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2024 roku; w sprawie bezczynność organu trwa już ponad 3,5 roku; jeśli kwota ma pełnić funkcję rekompensacyjną, nie może mieć ona wymiaru symbolicznego; aby orzeczenie spełniło swą funkcję prewencyjną musi być w dostatecznym stopniu dotkliwe dla organu; kwota niższa niż żądana taką nie będzie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazano: - skarga nie jest dopuszczalna; wnioskowana informacja nie stanowi bowiem publicznej; informacja ma taki charakter, jeśli jest istniejącą i będącą w posiadaniu organu, - Wnioskodawca zadał pytanie "Czy przed wjazdem do tej miejscowości (m. W., gmina C. nad W.) od strony P. znajduje się tam wg stanu na dzień 8 lipca 2019 r. tabliczka informacją, że jest to teren zabudowany", - przebiegająca przez miejscowość W. droga, stanowi krajową (nr [...]); nie jest powiatową; oznacza to, że organ nie jest właściwy w zakresie statusu tej drogi, - Wnioskodawcy udzielono odpowiedzi o powyższym - pismem z 30 kwietnia 2024 r. (załączono je do odpowiedzi), - nie doszło do bezczynności; na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", występuje ona, gdy organ - posiadając określoną informację - nie udostępnia jej i nie wydaje też decyzji odmownej, - w skardze zarzucono wprawdzie, że doszło do bezczynności z powodu niewydania decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; w przedmiotowej sprawie nie było jednak podstaw do wydania decyzji w sprawie udostępnienia informacji; Wnioskodawca miesza tryby K.p.a. oraz ustawy o informacji; według tej ostatniej decyzje wydaje się tylko w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej - zgodnie z art. 16 ust. 1 tego aktu, - skoro w danej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji, a należało tylko odpowiedzieć pismem na pytanie, skarga nie jest dopuszczalna; powinno to skutkować jej odrzuceniem, - wniesiono o odrzucenie lub oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej; jest ona jako świadczenie bliska instytucji zadośćuczynienia - gdzie występuje element doznanej krzywdy; w skardze nie ma tymczasem żadnego uzasadnienia do przyznania wnioskowanej sumy. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. Wobec wskazanych uwarunkowań, bezzasadny był wniosek organu o odrzucenie skargi - z przywołaniem argumentacji, że nie dysponuje on żądaną we wniosku informacją. Dla oceny, czy określone dane stanowią informację publiczną, nie jest kluczowe, czy podmiot do którego skierowano wniosek, nią dysponuje. W rozpatrywanej sprawie, nie budzi wątpliwości, że wiadomości dotyczące organizacji ruchu i związanych z tym oznaczeń na administrowanych drogach publicznych (w tym usytuowanie znaków drogowych), stanowią informację publiczną o działalności podmiotów, wykonujących zadania w tym zakresie - finansowanych zresztą ze środków publicznych. W tym kontekście, żądana przez Wnioskodawcę informacja stanowiła publiczną – w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o informacji. W tej sytuacji, rolą Sądu była ocena, czy organ pozostawał w bezczynności wobec wpływu wniosku. Zarzuty skargi są zasadne. W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji (chodziło o usytuowanie znaku w określony miejscu we wskazanym czasie), zaś podmiot - do którego wpłynęło podanie – nie udzielił w przewidzianym ustawą terminie odpowiedzi. Nie uczyniono tego także wobec wpływu kolejnego pisma - po ponad 4 latach. Odpowiedzi udzielono dopiero wobec wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wyjaśniono wówczas, że organ nie dysponuje wskazane ze wniosku informacją - nie będąc zarządcą danej drogi. Nie było też kwestionowane, że organ należy generalnie do obowiązanych udostępniać informację publiczną - wobec art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o informacji. W realiach rozpoznawanej sprawy, w istocie dopiero pismo organu z 30 kwietnia 2024 r. stanowi o realizacji powinności odpowiedzi na wniosek. Ponieważ – jak wskazano wcześniej - dotyczył on w istocie przedmiotowo udostępnienia danych publicznych, organ winien był udzielić informacji o ich nieposiadaniu - otworzyłby w ten sposób Wnioskodawcy możliwość realizacji ustawowego prawa do informacji publicznej, przez skierowanie żądania do innego podmiotu, który nią dysponuje. Dopiero takie działanie organu stanowi o załatwienie konkretnego wniosku. Powinności tej nie uczyniono radość. Organ pozostawał w bezczynności także pomimo skierowania doń kolejnego pisma - określonego mianem "ponaglenie". Nie ma przy tym znaczenia w sprawie sygnalizowana trafnie przez organ kwestia, że nie znajdą tu zastosowania reguły załatwiania spraw określone stosownymi przepisami K.p.a. Ponieważ - wobec wpływu skargi - organ rozpoznał wniosek (przez udzielenie informacji w stosownym zakresie) przed dniem rozpoznania sprawy, zaś Wnioskodawca nie podnosił, aby odpowiedź nie była zadowalająca wobec zakresu pytania - uzasadnione było wyłącznie orzeczenie, że organ pozostawał w bezczynności. Bezczynność organu miała przy tym charakter rażący. Wnioskodawcy nie udzielono żadnych wyjaśnień - pomimo skierowania kolejnego pisma, określonego mianem "ponaglenie". Okres bezczynności trwał też bezwzględnie bardzo długo, choć Sąd miał tu na uwadze, że mogło pozostawać to także w związku z brakiem aktywności samego Wnioskodawcy - przez okres ponad 4 lat. Ostatecznie przy tym informacji udzielono. Sąd uznał za zasadne - wobec wniosku skargi - przyznanie Wnioskodawcy sumie pieniężnej, mając przede wszystkim na uwadze brak reakcji organu wobec skierowanego doń pisma określonego jako "ponaglenie". W ocenie Sądu instytucja sumy pieniężnej nie stanowi zadośćuczynienia za poniesione ewentualnie szkody, które rekompensowane być mogą w odrębnym trybie (patrz tak samo: orzeczenie NSA o sygn. akt III OSK 848/21, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na uwadze ograniczoną aktywność Wnioskodawcy wobec braku realizacji powinności przez organ (dwa wystąpienia w przeciągu ponad 4 lat) stosownym zadośćuczynieniem - wobec wynikających stąd dlań uciążliwości oraz rodzaju jednostki, która uchybiła powinności (wyspecjalizowana w utrzymaniu dróg w powiecie) Sąd uznał sumę określoną w pkt 3 wyroku. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 4 sentencji, w myśl art. 200 powyższej ustawy. Koszty stanowił wpis od skargi.