II SAB/Wa 303/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Sułkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o uchylenie decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury postanawia: odrzucić skargę.

S. M., reprezentowany przez adwokata, w piśmie z 13 kwietnia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] lutego 2022 r. o uchylenie decyzji tego organu z [...] czerwca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. Dyrektor Zakładu Emerytalnego Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nadmienił, że przyznanie prawa do emerytury lub ustalenie jej wysokości jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których właściwym do rozstrzygania sporów jest sąd powszechny. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z 12 maja 2022 r. cofnął skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."). W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania (zaniechania) organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 P.p.s.a. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 P.p.s.a., oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Przedmiotem skargi S. M. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. Jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.), sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do przepisu art. 2 tej ustawy, powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Stosownie natomiast do treści art. 476 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się m.in. sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie. Decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 2017 r. ponownie ustalającą S. M. wysokość emerytury wydano na podstawie art. 15c w. zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 ze zm. – dalej powoływana jako "ustawa zaopatrzeniowa"). Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji w stosunku do funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej oraz członków ich rodzin - organ emerytalny określony przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Stosownie do treści art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, od decyzji o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu przysługuje również w przypadku niewydania przez organ emerytalny decyzji w terminie określonym w ust. 3 (art. 32 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej). Jak z kolei wynika z art. 33 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, decyzja organu emerytalnego ustalająca prawo do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ulega uchyleniu lub zmianie na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu. Stosownie do treści art. 33 ust. 7 ustawy zaopatrzeniowej, uchylenie lub zmiana decyzji, o której mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji organu emerytalnego. Przepisy art. 32 ust. 2 i 3a-5 stosuje się odpowiednio. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że zakwestionowanie prawidłowości decyzji wydanej przez organ emerytalny następuje poprzez poddanie jej kontroli sądu powszechnego. W sprawach decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, jak i w sprawach niewydania w przewidzianym terminie decyzji w tym zakresie, właściwy jest sąd powszechny. Sąd powszechny pozostaje właściwy także w sprawach uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego oraz w sprawach "opieszałości" organu emerytalno-rentowego w tym zakresie. Sąd administracyjny nie jest więc właściwy ani do kontroli takich decyzji, ani do kontroli terminowości działania organów właściwych w tych sprawach. Nie jest zatem właściwy w sprawie przewlekłego prowadzenia przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego postępowania w sprawie uchylenia decyzji z [...] czerwca 2017 r. ponownie ustalającej S. M. wysokość emerytury. Ponieważ zatem sprawa ze skargi S. M. nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to skarga podlegała odrzuceniu, a cofnięcie jej nie było skuteczne. Sąd nie mógł bowiem umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. postępowania, które nie mogło być skutecznie wszczęte. Cofnięcie skargi jest w tej sytuacji niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.