II SAB/Wa 263/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Dyrektora [...] im. E. R. w przedmiocie wniosku z dnia [...] maja 2019 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego oddala skargę

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Dyrektorowi [...], zwanym dalej odpowiednio "Dyrektorem" i "[...]", bezczynność przy rozpatrywaniu wniosku z [...] maja 2019 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Uzasadniając skargę wskazano: - wniosek dotyczył metadanych z zasobu informacyjnego dotyczącego przesiedleń i wysiedleń ludności narodowości [...] w [...] w trakcie II Wojny Światowej, - o udostępnienie tych informacji Wnioskodawca zwracał się wcześniej wielokrotnie; za każdym razem otrzymywał odpowiedź o braku możliwości ich udostępnienia; przy tym Dyrektor wskazywał różne powody: że stanowią wyłączną własność [...], czy że konieczne jest chronienie danych osobowych osób, których dane dotyczą; dodatkowo - w jednym z pism - stwierdzono, że brak podstaw do przekazania informacji wynika z faktu, że nie stanowią one informacji publicznej, - z taką interpretacją nie można się zgodzić; zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez dany podmiot, ale przymiot taki posiadać będą także te, których używa on do zrealizowania swoich zadań; do zadań [...] należy m. in.: tworzenie podstaw naukowych dla rozwoju wiedzy o historii i kulturze [...], upowszechnianie wiedzy o historii i kulturze [...] jako ważnego elementu światowego dziedzictwa kulturowego; przechowywanie i sprawowanie opieki nad powierzonymi i własnymi archiwami, stanowiącymi część narodowego zasobu archiwalnego; inspirowanie i wspomaganie inicjatyw społecznych oraz organizacji pozarządowych przyczyniających się do ochrony i upamiętniania dziedzictwa [...]; inicjowanie i realizowanie projektów służących celom statutowym; zadania te są realizowane m. in. poprzez przechowywanie i sprawowanie opieki nad zgromadzonymi zbiorami i archiwaliami; w takim razie żądane metadane - związane z zasobem informacyjnym dotyczącym migracji ludności narodowości [...] - stanowią niewątpliwie informację publiczną, dotyczącą realizacji zadań [...], - ponieważ wnioskowanych informacji nie udostępniono w Biuletynie Informacji Publicznej, ani w centralnym repozytorium, o którym mowa w art. 9a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", ich udostępnienie winno nastąpić na wniosek, - znajdująca się na stronie internetowej www.jhi.pl wyszukiwarka osób nie umożliwia dostępu do danych zgromadzonych w zbiorze, dotyczącym migracji ludności narodowości [...] w [...] w trakcie II Wojny Światowej; uzyskanie jakiejkolwiek informacji za pomocą tej wyszukiwarki jest możliwe jedynie w przypadku znajomości imienia i nazwiska osoby, której informacje dotyczą; nie ma, więc możliwości dostępu do informacji publicznych, zgromadzonych w przedmiotowym zbiorze, bez wcześniejszej znajomości części z nich; tym samym nie można zapoznać się z całością informacji inaczej, niż w wyniku udostępnienia informacji publicznej przez [...], - wniosek w tej sprawie złożono [...] maja 2019 r.; pomimo, że do [...] wpłynął on 22 maja 2019 r., Wnioskodawca nie otrzymał żadnej odpowiedzi; na dzień wniesienia skargi (22 październik 2019 r.) nie udostępniono wnioskowanych informacji, ani wydano decyzji administracyjnej w sprawie odmowy ich udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu przywołał następujące prawne i faktyczne uwarunkowania sprawy: - [...] działa jako państwowa instytucja kultury, na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1983 ze zm.); wobec tego wniosek z 17 maja 2019 r należało pozostawić bez rozpoznania, - wskazana przez Wnioskodawcę podstawa żądania nie obejmuje na podstawie wyłączenia [...] - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1446), zwanej dalej "ustawą o wykorzystywaniu informacji", - po stronie Wnioskodawcy brak tytułu do żądania udostępnienia informacji na podstawie ustawy o wykorzystywaniu informacji, - w prowadzonej między stronami korespondencji wskazywano powody braku podstaw do żądania informacji zgromadzonych w [...] na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej; szczegółowe stanowisko wyrażono w piśmie z [...] kwietnia 2019 r.; Dyrektor w dalszym ciągu je podtrzymuje, - posiadane przez [...] dane osobowe, dotyczące migracji [...] ludności miasta [...], stanowią zbiór informacji rozproszonej, która stanowi wciąż przedmiot opracowań naukowych; dane te - zawarte w materiałach źródłowych - dostępne są do badań w siedzibie [...], po spełnieniu wewnętrznych procedur; skany dokumentów są udostępnione online na portalu Centralna Biblioteka [...] (www.cbj.jhi.pl), - [...] jest administratorem (zarządza) zbiorami przekazanymi przez podmiot prawa prywatnego - Stowarzyszenie [...] w Polsce; potwierdzają to zapisy statutu, nadanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności, a w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub nie- opieszałość organu (patrz: T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Wobec treści wniosku z [...] maja 2017 r., co do rozpatrzenia którego zarzucono Dyrektorowi bezczynność, Sąd mógł rozpoznać sprawę wyłącznie w kontekście przepisów dotyczących ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Poza granicami tej sprawy pozostać muszą całkowicie kwestie reguł dostępu do informacji publicznej określone odrębnymi przepisami - ustawy o informacji (patrz zarzuty skargi). Bez znaczenia pozostaje więc, np. kwestia, czy żądana informacja stanowi publiczną, a gdyby miała być udostępniona, wymagałaby uprzednio przetworzenia, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine wskazanej ustawy. Rozpatrzenie wniosku w przedmiocie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do rozpatrzenia żądania, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości załatwienia sprawy w danym czasie oraz wskazuje, kiedy to nastąpi - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (tak art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o wykorzystaniu informacji). Odmowa wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o wykorzystaniu informacji). W ustawie o wykorzystaniu informacji przewidziano także możliwość złożenia oferty, zawierającej warunki ponownego wykorzystywania informacji lub wskazanie wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie informacji (art. 23 ust. 1 pkt 3), czy skierowania do wnioskodawcy informacji o braku warunków ponownego wykorzystywania - w razie posiadania przezeń informacji sektora publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2). Ewentualne spory czy w sprawie chodzi o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego - będzie rozstrzygał sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, do którego wystąpiono z wnioskiem. W rozpatrywanej sprawie niesporne są okoliczności faktyczne - skierowanie stosownego wniosku. Nie rozpatrzono go, poprzez zajęcie określonego stanowiska, przy czym - zdaniem Dyrektora - przepisy ustawy o wykorzystaniu informacji nie znajdują w danej sprawie zastosowania. Pogląd ten jest trafny. W sprawie bezsporne jest, że [...] działa jako państwowa jednostka kultury. Potwierdza to § 1 załącznika do zarządzenia Nr 44 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie utworzenia [...] Instytutu Historycznego im. E. R. (Dz.Urz.MKiDN z 2013 r., poz. 52). Stanowi on; "Z dniem 1 stycznia 2009 r. tworzy się państwową instytucję kultury pod nazwą [...] im. E. R., zwaną dalej "Instytutem".". Z kolei - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o wykorzystaniu informacji, jej przepisów nie stosuje się m.in. do: "państwowych instytucji kultury, samorządowych instytucji kultury oraz innych podmiotów prowadzących działalność kulturalną, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 oraz z 2019 r. poz. 115 i 730) [...]" choć wyjątek ten nie dotyczy m.in. "archiwów tworzących państwową sieć archiwalną oraz innych jednostek organizacyjnych prowadzących działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego w rozumieniu art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2019 r. poz. 553 i 730)". W przedmiotowej sprawie wskazane wyłączenie nie znajdzie jednak zastosowania pomimo charakteru zbioru [...], z którego informacje chciałby pozyskać Wnioskodawca, stanowiącego faktycznie materiały archiwalne - w statucie [...] określono je nawet mianem "narodowego zasobu archiwalnego" (tak §3 pkt2a czy §4 pkt 1). Brak jednak przesłanek dla uznania, jakoby zastosowanie mogło znaleźć wyłączenie dotyczące "jednostek organizacyjnych prowadzących działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego", w rozumieniu art. 22 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, zwanej dalej "ustawa o archiwach". W dwu ustępach tego artykułu wymieniono enumeratywnie, jakie jednostki są uznawane za prowadzące działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego. [...] nie zalicza się do żadnej z nich, gdyż: - nie jest archiwum państwowym, działającym na podstawie ustawy o archiwach (ust. 1 pkt 1), - nie prowadzi archiwum wyodrębnionego (ust. 1 pkt 2) - pojęcie to definiuje art. 29 ustawy o archiwach, - nie chodzi o udostępnienie danych z archiwum zakładowego (ust. 1 pkt 3) - w rozumieniu ustawy o archiwach gromadzi się tam dokumentację dotyczącą bieżącej działalności określonej instytucji, - jednostka nie posiada zasobu archiwalnego powierzonego w rozumieniu art. 38 ustawy o archiwach, nie jest też biblioteką ani muzeum w myśl stosownych regulacji (ust. 2). Należy odnotować, że w statucie [...] prawodawca użył określenia "narodowy zasób archiwalny" nie zaś "- państwowy" (jak w ustawie o wykorzystaniu informacji i ustawie o archiwach). Pojęcia te nie mogą być więc traktowane jako tożsame - tak rozumowanie a contrario, przy uwzględnieniu § 9 wobec § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183). Nie sposób bowiem zakładać, aby konstruując treść statutu [...] pominięto zasady techniki prawodawczej. Wobec wskazanych uwarunkowań przepisy ustawy o wykorzystaniu informacji nie mają zastosowania do zasobów archiwalnych [...], z których informacje chciałby wykorzystać Wnioskodawca. W takiej sytuacji Dyrektor nie pozostaje w bezczynności wobec nie rozpatrzenia wniosku w myśl przepisów tej ustawy. Jedynie na marginesie wypada nadmienić, że zasady życzliwej administracji przemawiają za informowaniem zainteresowanego o sytuacji prawnej, w jakiej się znajduje - losie jego wniosku. Nie sposób jednak uchybienia temu postulatowi kwalifikować, jako stan bezczynności. Przepisy nie precyzują bowiem trybu ani terminu uczynienia mu zadość. Nie znajdują tu zastosowania ogóle reguły ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie opubl. w Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - np. jej art. 9 czy 35 § 3. Sprawa nie należy bowiem do kategorii zakreślonych art. 1 tego Kodeksu - nie jest załatwiana w drodze wydania decyzji bądź zaświadczenia ani nie stanowi sporu kompetencyjnego między organami administracji. Wobec wskazanych okoliczności sprawy uzasadnione było oddalenie skargi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.