II SAB/Wa 259/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. 1. zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie punktu drugiego- w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz W. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. W. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U z 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2014 r. poz. 782) poprzez nieudzielenie informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu [...] grudnia 2015 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Raportu Komisji Badania Wypadków Lotnictwa Państwowego pt. [...] – prosił o przesłanie pocztą elektroniczną na adres [...]. 2. Materiałów dostępnych do niedawna na stronie internetowej [...] - prosił o przesłanie pocztą elektroniczną na adres [...]. W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2016 r., organ udostępnił żądaną informację w pkt 1 wniosku, natomiast w zakresie pkt 2 poinformował, że w jego opinii wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Dalej wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem Konstytucyjnym określonym w art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji RP. Prawo to jest rozumiane szeroko jako prawo do uzyskania informacji o działalności państwa w tym osób pełniących funkcje publiczne, a także możliwości dostępu do dokumentów będących w posiadaniu organów publicznych. Przepisy te stanowią gwarancję transparentności działalności ww. podmiotów i pozwalają na społeczną kontrolę działalności państwa. Organ stwierdził, że wnioskowana informacja nie może zostać udzielona, ponieważ nie stanowi informacji publicznej. Podał, że strona internetowa [...] nie stanowi oficjalnej strony BIP Zespołu, a zamieszczone informacje nie były podpisane. Skarżący podkreślił, że informacje ze strony faktysmolensk.gov.pl stanowią informacje publiczną. Dotyczą bowiem spraw publicznych oraz zawierają konkretne informacje dotyczące funkcjonowania i działalności Zespołu ds. wyjaśnienia opinii publicznej treści informacji i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy smoleńskiej, nie ma znaczenia, że strona internetowa faktysmolensk.gov.pl nie stanowiła oficjalnej strony BIP Zespołu, a zamieszczone informacje nie były podpisane. Była to strona rządowa, o czym świadczy końcówka adresu strony, tylko treści dotyczące spraw publicznych mogły być zamieszczone na stronie rządowej, nawet nie będącej BIP-em. Wnioskowane informacje są informacjami o działalności podmiotu państwowego i wiążą się z realizacją przez niego zadań. Jeżeli informacje te były prezentowane na stronie internetowej to nie można uznać, że straciły walor informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ podał, że zgodnie z nieobowiązującym zarządzeniem nr 28 Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2013 r. w sprawie Zespołu ds. wyjaśnienia opinii publicznej treści informacji i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. pod [...], Zespół podejmował decyzje w formie uchwał na posiedzeniach albo w trybie obiegowym. Stanowiska Zespołu są przedstawiane przez Przewodniczącego Zespołu albo upoważnionego członka Zespołu (§ 6 ust 1 zarządzenia). Zamieszczane na stronie [...] informacje nie spełniały tego warunku. Ponadto strona [...] nie stanowiła oficjalnej strony biuletynu informacji publicznego Zespołu a zamieszczane informacje nie były podpisane. Organ wskazał, że część informacji zamieszczonych na stronie [...], nie spełnia warunku oficjalności – nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wskazano, że strona faktysmolensk.gov.pl była jako całość, usystematyzowanym zbiorem różnorodnych materiałów, któremu nadano określony kształt. Żądanie udostępnienia materiałów dostępnych na stronie internetowej [...], jako całość nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Wnioskodawca nie skonkretyzował o jaką informację wnioskuje. Wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SAB 290/16, WSA w Warszawie oddalił skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że "Zespół ds. wyjaśnienia opinii publicznej treści informacji i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. pod [...]. wykonywał czynności w ramach powierzonych mu zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów zadań publicznych i w ramach tych zadań dysponuje informacją publiczną, a zatem jest on podmiotem w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zespół, był organem pomocniczym Prezesa Rady Ministrów, był podmiotem wyposażonym w samodzielne kompetencje mające charakter zadania publicznego, w tym podejmowania decyzji w formie uchwał. Pracami Zespołu kierował przewodniczący. Z tego względu przewodniczący Zespołu był odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia. Skoro zatem jak wynika z wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. wnioskodawca domaga się, udostępnia materiałów dostępnych do niedawna na stronie internetowejfaktysmolensk.gov.pl., to nie jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Sformułowanie wniosku przez udostępnienie materiałów dostępnych na stronie [...] nie pozwala na ocenę o co wnosi skarżący ,a jak wyżej już Sąd dokonał oceny tak sformułowany wniosek nie jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej." Skarżący wywiódł na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego . Naczelny Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 220/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Stowarzyszenia S. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 220/17 wydanym na skutek skargi kasacyjnej uczestnika postępowania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 290/16. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć za własną. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 220/17, "wątpliwa jest teza Sądu I instancji, że wnioskodawca miał możliwość zapoznania się z materiałami dostępnymi na stronie internetowej [...], skoro wnioskodawca podaje, że strona ta jest obecnie niedostępna w Internecie i dlatego żąda od Prezesa Rady Ministrów (jako podmiotu, który powołał Zespół) udostępnia materiałów dostępnych do niedawna na stronie rządowej z oznaczeniem "gov". Jeśli zaś strona z oznaczeniem "rządowym" ("gov") jest obecnie niedostępna, to trudno wymagać, aby wnioskodawca podał, jakich materiałów znajdujących się w przeszłości na tej stronie się domaga. Redakcja wniosku o udostępnienie materiałów dostępnych do niedawna na stronie internetowej [...] nakazuje przyjąć, że wnioskodawca domagał się wszelkich dokumentów, jakie na tej stronie były zamieszczone. "Jeśli więc Sąd I instancji uznał, że "Zespół do spraw wyjaśniania opinii publicznej treści informacji i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. pod [...]" był podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., to powinien przeprowadzić analizę, czy takim podmiotem, w odniesieniu do żądanych informacji, jest obecnie Prezes Rady Ministrów, a jeśli tak to ustalić, czy dysponuje on materiałami, jakie były zamieszczone "do niedawna na stronie internetowej [...]", w kontekście art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Dopiero po takich ustaleniach Sąd I instancji powinien ocenić, dysponując już ewentualnymi materiałami, których żąda wnioskodawca, które z nich można zaliczyć do informacji publicznych.". W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie Sądu Prezes Rady Ministrów był podmiotem obowiązanym do udostępnienia żądanych informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu, w toku całego dotychczasowego postępowania zobowiązany organ nie kwestionował faktu, że jest dysponentem materiałów zamieszczonych na stronie [...]. Jak wynika z informacji organu z dnia [...] grudnia 2015 r. wydanej w trybie art. 13 u.d.i.p., powodem wydłużenia terminu odpowiedzi na wniosek jest trwająca weryfikacja pliku cyfrowego otrzymanego od podmiotu obsługującego stronę [...], co potwierdza tezę, że organ był dysponentem tegoż materiału. W wyroku z dnia 25 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że sformułowanie przez skarżącego wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie pkt 2 przez domaganie się udostępnienia w trybie u.d.i.p. materiałów dostępnych na stronie [...] nie pozwala na ocenę o co wnosi skarżący. W ocenie Sądu I instancji tak sformułowany wniosek nie jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Jak wyżej wskazano pogląd ten nie został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że redakcja wniosku (udostępnienie materiałów dostępnych do niedawna na stronie internetowej faktysmolensk.gov.pl) nakazuje przyjąć, że wnioskodawca domagał się wszelkich dokumentów, jakie na tej stronie były zamieszczone. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający w tej sprawie zmuszony był zobowiązać organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie pkt. 2 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku działając w trybie art.149 §1 p.p.s.a.. Udzielając odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, organ dokona weryfikacji charakteru posiadanych materiałów pod kątem uznania ich za informacje publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. A z uwagi na obszerność materiałów zawartych na stronie faktysmolensk.gov.pl. oraz wielość informacji tam zawartych organ będzie miał na uwadze treść art. 3 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 5 u.d.i.p. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej o charakterze kwalifikowanym i dlatego też w punkcie 2 wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.