II SAB/Wa 251/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę

Przedmiotem zaskarżenia jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") zainicjowanego wnioskiem K. J. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") z dnia [...] lutego 2021 r., o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra SWiA z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lutego 2021 r. wnioskodawca wystąpił do Ministra SWiA o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Pismem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Dyrektor Biura Administracyjno-Finansowego Ministerstwa SWiA poinformowała wnioskodawcę, że prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie pełnego stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie. Powołując art. 36 § 1 k.p.a. wskazała, że postępowanie zostaje przedłużone do dnia [...] kwietnia 2021 r. Nadto poinformowała o treści art. 37 k.p.a. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. K. J., na podstawie art. 37 k.p.a., wniósł do Ministra SWiA ponaglenie "wobec nieuzasadnionej przewlekłości mojej sprawy o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, wniesionej wystąpieniem z dnia [...] lutego 2021 roku (...)". W uzasadnieniu wskazał: "W zakresie rzeczonej sprawy do dnia dzisiejszego otrzymałem wyłącznie pismo z siedziby organu, podpisane przez panią D. M., Dyrektor, bez zakreślenia dla tego pisma jego wydania i doręczenia w imieniu i z upoważnienia organu administracji, poprzez brak oznaczenia organu w nagłówku, oraz braku przywołania do takiej czynności upoważnienia do działania takim pismem-zawiadomieniem, co oznacza, iż nie stanowi ono czynności określonej w art. 36 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a jedynie informację urzędnika, iż jakieś tam działania, czy czynności w siedzibie organu przez jego aparat pomocniczy są i mają być w nieznanym zakresie podejmowane w przyszłości". Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Minister SWiA, powołując w podstawie prawnej art. 37 § 6 k.p.a., uznał ponaglenie za bezzasadne powołując się na ww. pismo z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. Pismem z dnia 12 marca 2021 r. K. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. wnosząc o: "- stwierdzenie nieuzasadnionej przewlekłości sprawy przed skarżonym organem, - zobowiązanie organu do dopełnienia obowiązków w stosunku do strony postępowania niezasadnie prowadzonego niejawnie i w tym zakresie dopełnienia w sprawie obowiązku informacyjnego, oraz niezwłocznego zapoznania strony z aktami sprawy, wraz z dopełnieniem w sprawie konstytutywnego obowiązku nakazanego art. 10 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego przed wydaniem aktu mającego kończyć rzeczone postępowanie administracyjne, - stwierdzenie, czy przewlekłość posiada, względnie w razie podjęcia działań po wniesieniu przedmiotowej skargi, posiadała charakter rażącej, czy też nie przewlekłości sprawy przed skarżonym organem, - za uchybienie zasadzie oraz prawu strony i prawom strony w toku postępowania administracyjnego dla jej załatwienia zgodnie z nakazami ustawowymi i bez zbędnej zwłoki, - zasądzenie od skażonego organu na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kwoty pieniężnej w zakresie uznania sądowego, - zasądzenie od skażonego organu tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowo -administracyjnego w zakresie sprawy o nieuzasadnioną przewlekłość sprawy i uchybienie zasadzie jawności i prawu strony do czynnego udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego kwoty 360 zł na pokrycie kosztów wykorzystanego sprzętu, oraz nakład pracy w tej sprawie dla przymuszenia organu do działania zgodnie, na podstawie norm prawa i bez zbędnej zwłoki". W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł: "Jak dotąd z siedziby organu otrzymałem zwykłe pismo nie opatrzone nazwą organu, jak i bez przywołania działania w imieniu i z upoważnienia organu skażonego, zobowiązanego załatwić sprawę administracyjną z dnia [...] lutego 2021 roku, jak wynika z informacji zarejestrowanej pod liczbą dziennika [...], z którego nie wynikają żadne okoliczności, które mogłyby być uznane za działanie zgodnie i na podstawie wiążących w sprawie norm ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności uchybienie, poprzez podniesienie, iż niezbędny jest do ustalenia stan prawny w sprawie, gdzie stan taki jest z urzędu organowi i jego aparatowi pomocniczemu znany i został podniesiony w wystąpieniu z dnia [...] luty 2021 r., oraz lakoniczne odniesienie się do ustaleń stanu faktycznego, czyli zbierania dokumentów, akt itp. bez wyjaśnienia i wskazania, jakie do tej pory zebrano ponad przedłożone i przywołane w wystąpieniu środki dowodowe, oraz zakres działań wymagalny w ocenie organu do uzupełnienia, gdy w sprawie winien działać profesjonalny organ administracji i jego profesjonalni funkcjonariusze publiczni". Nadto zaznaczył, iż "(...) w zakresie uchybień organu, zasadnym jest w tej sprawie wniosek o sporządzenie sądowego wystąpienia sygnalizacyjnego określonego w art. 155 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o odrzucenie skargi w całości. Wskazał w szczególności, iż w toku postępowania skarżący został prawidłowo poinformowany o nowym terminie załatwienia sprawy, który został wyznaczony na [...] kwietnia 2021 r. z uwagi na jej szczególnie skomplikowany charakter. W piśmie procesowym z dnia 21 maja 2021 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Wskazał również na uprawnienia strony postępowania wynikające z art. 73 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) dalej: "p.u.s.a.", oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra SWiA zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia organu z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie skarżący dopełnił ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem pismem z dnia [...] marca 2021 r. wniósł ponaglenie do Ministra SWiA wobec niezałatwienia jego wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania". Jednakże w piśmiennictwie i orzecznictwie pojęcie to określane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłość obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. CBOSA). Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma zasadniczo na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadził przewlekle i bezpodstawnie nie kończył go wydaniem rozstrzygnięcia. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania skargi. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3 k.p.a.). Przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu jej załatwienia oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy nie wynika, aby Minister SWiA dopuścił się naruszenia powyższych przepisów. Wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie wpłynął do organu [...] lutego 2021 r. Natomiast pismem z dnia [...] marca 2021 r., a więc przed upływem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 § 1 k.p.a. organ poinformował skarżącego, że w sprawie nadal prowadzone jest postępowanie wyjaśniające. Jednocześnie, stosując art. 36 § 1 k.p.a., organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2021 r. Natomiast skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona została w dniu 12 marca 2021 r., a więc przed upływem zakreślonego przez organ terminu. Nie można zatem uznać, że skarga jest uzasadniona. Sąd nie podziela zarzutów podniesionych w skardze uznając, że organ kierując do skarżącego pismo dnia [...] marca 2021 r. prawidłowo zastosował art. 36 § 1 k.p.a. Organ wskazał bowiem, choć dość ogólnie, na przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie informując skarżącego o toczącym się postępowaniu wyjaśniającym. Nadto podał nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczył o treści art. 37 k.p.a. Pismo to zostało podpisane przez Dyrektor Biura Administracyjno-Finansowego Ministerstwa SWiA – D. M. w oparciu o punkt 1 upoważnienia z dnia [...] lutego 2018 r. udzielonego wymienionej przez Ministra SWiA, z którego wynika, że wymieniona jest upoważniona do prowadzenia, w imieniu Ministra, spraw powierzonych Biuru Administracyjno-Finansowemu MSWiA w jego wewnętrznym regulaminie organizacyjnym. Upoważnienie to zostało nadesłane przez organ za pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Nadmienić przy tym należy, że niniejsza sprawa z wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. została zakończona wydaniem przez Ministra SWiA w dniu [...] marca 2021 r. postanowienia nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Postanowienie to zostało również podpisane przez Dyrektor Biura Administracyjno-Finansowego Ministerstwa SWiA – D. M. na podstawie punktu 2 ww. upoważnienia z dnia [...] lutego 2018 r., na mocy którego wymieniona została umocowana do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w zakresie określonym w punkcie 1, z wyłączeniem spraw zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji Ministra SWiA. Nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W dacie wniesienia skargi postępowanie z wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. nie zostało jeszcze zakończone, nie można zatem uznać, że organ nie dopełnił obowiązku poinformowania skarżącego o prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonego żądania przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Brak jest również podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 73 k.p.a., w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wystąpił do organu o udostępnienie mu akt sprawy. Konkludując Sąd stwierdza, że skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Sąd nie stwierdził bowiem, aby postępowanie przez Ministrem SWiA było prowadzone w sposób przewlekły. W konsekwencji Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu brak było również przesłanek do uruchomienia trybu sygnalizacyjnego określonego w art. 155 § 1 p.p.s.a. W sprawie nie wystąpiły bowiem istotne naruszenia prawa lub okoliczności mające wpływ na ich powstanie. Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi, o co wnioskował organ. W sprawie nie wystąpiła bowiem żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.