II SAB/Wa 23/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. stwierdza, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego W. P. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 494/17 oddalił skargę W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt I OSK 1771/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2016 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga W. P. dotycząca przetwarzania jego danych osobowych na stronach internetowych [...] oraz [...] przez [...] z siedzibą w W. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi zgodnie z art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz do uiszczenia opłaty skarbowej od czynności urzędowej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. W dniu 16 stycznia 2017 r. do Biura GIODO wpłynął oryginał wniesionej opłaty skarbowej. W. P. w dniu 23 stycznia 2017 r. uzupełnił braki formalne skargi. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w dniu [...] lutego 2017 r. zwrócił się na podstawie art. 14 ustawy o ochronie danych osobowych do wymienionej Spółki o złożenie wyjaśnień w sprawie, jednocześnie poinformował skarżącego, że podjął czynności mające na celu wyjaśnienie sprawy. W dniu [...] lutego 2017 r. do Biura organu wpłynęło pismo skarżącego wzywające do wydania decyzji administracyjnej. W dniu [...] marca 2017 r. do Biura organu zwrócono przesyłkę zawierającą pismo organu z dnia [...] lutego 2017 r. skierowane do Spółki z adnotacją "Adresat nie podjął przesyłki w terminie". Po ustaleniu adresu Spółki w dniu [...] kwietnia 2017 r. organ zwrócił się ponownie o złożenie wyjaśnień w sprawie. W dniu [...] kwietnia 2017 r. do Biura GIODO wpłynęło pismo Spółki zawierające wyjaśnienia w sprawie. Departament Orzecznictwa, Legislacji i Skarg GIODO w dniu [...] kwietnia 2017 r. zwrócił się do Departamentu Inspekcji GIODO z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w siedzibie Spółki celem ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. O wskazanych działaniach poinformowano skarżącego. W dniu 5 czerwca 2017 r. wpłynęło kolejne pismo skarżącego, wzywające do wydania decyzji w sprawie. Departament Orzecznictwa, Legislacji i Skarg GIODO zwrócił się do Departamentu Inspekcji GIODO z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie są czynności kontrolne, o czym poinformowano skarżącego. W dniu [...] sierpnia 2017 r. do Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg GIODO wpłynęło pismo Departamentu Inspekcji GIODO zawierające wyniki czynności kontrolnych podjętych przez organ w siedzibie Spółki. W dniu [...] września 2017 r. wpłynęła do Biura GIODO skarga W. P. na przewlekłość organu w prowadzeniu przedmiotowego postępowania. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w piśmie z dnia [...] września 2017 r. poinformował strony o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej. W dniu [...] września 2017 r. do Biura GIODO wpłynęło pismo Spółki z informacją, że aktualnie nie przetwarza ona danych osobowych skarżącego. Organ w dniu [...] września 2017 r. dokonał sprawdzenia przedmiotowych stron internetowych i ustalił, że aktualnie dane osobowe skarżącego nie są przetwarzane na tych stronach internetowych. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w dniu [...] września 2017 r. poinformował strony o zgromadzeniu materiału dowodowego na potrzeby wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2018 r. o sygn. II SAB/Wa 494/17 oddalił skargę W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych. W ocenie WSA w Warszawie postępowanie prowadzone przez organ nie było obarczone wadą przewlekłości, gdyż materia postępowania sprawiała, że nie można było zakwalifikować go do kategorii nieskomplikowanych i niewymagających przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie wprawdzie trwało dość długo, niemniej jednak od chwili jego zainicjowania przez wnioskodawcę, organ podejmował kolejne działania w terminach miesięcznych bądź nieznacznie dłuższych. Sąd stwierdził, że organ nie miał wpływu na długość czasu, w którym uczestnik postępowania czy wnioskodawca reagowali na wezwania kierowane przez organ. Nie miał wpływu na zmianę przez uczestnika jego adresu dla doręczeń, co spowodowało konieczność poszukiwania aktualnego adresu i doręczenia ponownego wezwania do złożenia wyjaśnień. WSA w Warszawie ocenił, że okres pomiędzy kwietniem a sierpniem 2017 r. też nie był czasem bezczynności organu. Prowadzona była bowiem kontrola w siedzibie Spółki uczestnika, co pozostawało w bezpośrednim związku z postępowaniem zainicjowanym przez skarżącego, o czym strona została poinformowana, co dodatkowo świadczy o zachowaniu zgodnym z art. 36 k.p.a. Zdaniem WSA w Warszawie Generalny Inspektor wykonywał swoje czynności w stosunkowo krótkich odstępach czasu, uwzględniając specyfikę prowadzonych czynności i zmieniający się stan faktyczny sprawy. Przerwy uzasadnione były koniecznością wymiany korespondencji między stronami postępowania oraz przeprowadzeniem czynności kontrolnych w siedzibie Spółki. W tych warunkach WSA w Warszawie stwierdził, że nie można skutecznie zarzucić organowi dokonywania czynności pozornych, które mogłyby skutkować nieracjonalnym wydłużeniem terminu załatwienia sprawy, gdyż każda z podjętych przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych czynności miała na celu rzetelne wyjaśnienie poruszonych przez skarżącego zarzutów kierowanych pod adresem Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazał, że skarga kasacyjna W. P. została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała uwzględnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że WSA w Warszawie nie uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jednakże wykonał ją w sposób wadliwy, naruszając przepisy art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie NSA po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie doszło przede wszystkim do pewnego "sprofilowania" spojrzenia na sprawę, stanowiącego w istocie zawężenie granic sprawy i wadliwe przedstawienia stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym też zakresie, w ocenie NSA, rację ma skarżący, stwierdzając, że WSA w Warszawie "przyjął za »pewnik«" stan faktyczny przedstawiony przez organ, mimo że nie miał do tego dostatecznych podstaw. WSA w Warszawie, przedstawiając stan sprawy, oparł się przede wszystkim na jego opisie zaprezentowanym przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie byłoby to w żaden sposób niewłaściwe, gdyby w pełni korespondowało z faktycznym stanem sprawy, a zatem takim, który wynika z akt sprawy – z akt sądowych i akt sprawy administracyjnej. Tymczasem, jak wskazał NSA, stanowisko skarżącego – w tym również zawarte w piśmie strony stanowiącym ustosunkowanie się do twierdzeń przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę – w powiązaniu z okolicznościami wynikającymi z akt administracyjnych, wskazywało na znacznie szerszy zakres okoliczności, niż uwzględnione przez WSA w Warszawie, jako stan sprawy stanowiący podstawę orzekania. W ocenie NSA dla przykładu warto zwrócić uwagę na podnoszoną przez skarżącego korelację pomiędzy wnoszeniem przez niego pism ponaglających organ, a podejmowaniem przez organ kolejnych czynności w sprawie. Chodzi tu w szczególności o pismo z dnia [...] lutego 2017 r. i podjęcie przez organ czynności w postaci skierowania do W. P. pisma z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie braków formalnych czy podjęcie działań kontrolnych względem Spółki w związku z wpływem do organu pisma skarżącego w dniu [...] czerwca 2017 r., jak również o czynności podjęte już po wniesieniu skargi na przewlekłość organu. NSA zaznaczył, że w samej odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wskazał na to, że to właśnie w związku z przywołanym faktem wpływu pisma skarżącego w dniu [...] czerwca 2017 r. Departament Orzecznictwa, Legislacji i Skarg GIODO zwrócił się do Departamentu Inspekcji GIODO z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie są czynności kontrolne. Jak podniósł NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestii tych nie uwzględnił w ramach ustalania stanu sprawy i nie odniósł się do nich. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie podstawowym uchybieniem WSA w Warszawie było przede wszystkim wadliwie zastosowanie przepisów art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 § 1 k.p.a., co nastąpiło z naruszeniem art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Niemniej jednak WSA w Warszawie po części przedstawił również nieprawidłową wykładnię przepisów art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 § 1 k.p.a. W dalszym toku wywodów NSA zaznaczył, iż uzasadnienie wyroku rozstrzygającego sprawę ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem na płaszczyźnie przepisów art. 149 § 1 i 1a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w którym sąd nie przedstawił odpowiednio toku rozumowania prowadzącego do uznania, że tego rodzaju zwłoka w załatwieniu sprawy nie stanowiła bezczynności lub przewlekłego postępowania, nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie to powinno bowiem uwzględniać między innymi, czy organ wykonał czynności wymienione w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczenie kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania. Zdaniem NSA należy mieć w szczególności na uwadze, że przewlekłe prowadzenie postępowania może mieć miejsce również wtedy, gdy organ formalnie dochowuje terminów, o których mowa w art. 35 czy art. 36 § 1 k.p.a., jednakże podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., nawet jeżeli nie mają charakteru czynności pozornych lub nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a zasada ta została skonkretyzowana w art. 35 i art. 36 k.p.a. Terminy załatwienia sprawy wskazane w tych ostatnich przepisach nie są terminami instrukcyjnymi i nie stanowią jedynie sugestii dla organu co do tego, w jakim terminie – w ocenie ustawodawcy – pożądane byłoby zakończenie postępowania administracyjnego. Treść powyższych przepisów jest dla organów administracji prowadzących postępowanie wiążąca, a ich przekroczenie bez usprawiedliwionej podstawy stanowi naruszenie prawa. Stąd też, zdaniem NSA, stwierdzenie WSA w Warszawie, że przy ocenie przewlekłości postępowania należy brać także pod uwagę te terminy, na których długość organ nie miał wpływu, gdyż były one ustalone przez ustawodawcę (a więc wiązały organ), jest nieadekwatne do celów i funkcji omawianych przepisów. NSA podniósł też, że nie można zgodzić się z WSA w Warszawie co do tego, że wystarczającym usprawiedliwieniem dla organu, mimo że postępowanie trwało dość długo, było to, że od chwili jego zainicjowania przez wnioskodawcę, organ podejmował kolejne działania w terminach miesięcznych bądź nieznacznie dłuższych. Dalej NSA stwierdził, iż brak jest również wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rzeczowych argumentów przemawiających za oczywistością stwierdzenia, że organ nie miał wpływu na długość czasu, w którym uczestnik postępowania czy wnioskodawca reagowali na wezwania kierowane przez organ. NSA podkreślił, że organ ma narzędzia służące uchronieniu się od popadnięcia w stan bezczynności lub przewlekłości. W razie zaistnienia nieusuniętych braków formalnych jest to rozwiązanie z art. 64 k.p.a. (pozostawienie podania bez rozpoznania). Przede wszystkim jednak zasadnicze znaczenie ma art. 36 k.p.a. Niezależnie bowiem od przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie organ ma obowiązek zawiadomić strony o każdym takim przypadku, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwiania sprawy. Wynika to wprost z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że WSA w Warszawie, mimo że powołał art. 36 § 1 k.p.a., w uzasadnieniu, jak i trafnie zaznaczył, że na kwestie przewlekłości postępowania należy patrzeć również przez pryzmat realizacji przez organ dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. to w istocie tego rodzaju optyki nie zastosował w sprawie. Jedyna znacząca wypowiedź WSA w Warszawie w tym względzie, odnosząca się do stanu faktycznego sprawy, zawarta została w części dotyczącej okresu postępowania pomiędzy kwietniem a sierpniem 2017 r., w którym prowadzona była kontrola w siedzibie Spółki uczestnika, co pozostawało w bezpośrednim związku z postępowaniem zainicjowanym przez skarżącego. Niemniej jednak już samo stwierdzenie WSA w Warszawie, że o powyższym fakcie strona została poinformowana przez organ, co dodatkowo świadczy o zachowaniu zgodnym z art. 36 k.p.a., nie zostało powiązane z jakąkolwiek analizą treści indywidualnie wskazanego pisma pod kątem spełnienia wymogów z art. 36 § 1 k.p.a. Dalej NSA podniósł, iż w takich warunkach stanowisko WSA w Warszawie musiało zostać uznane za gołosłowne, skoro nie miało żadnego odniesienia do konkretnego pisma organu, które miało świadczyć o spełnieniu obowiązków, o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Wobec tego konkluzja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy świadczy o tym, że Generalnemu Inspektorowi nie można przypisać przewlekłości w niniejszym postępowaniu, postrzeganej przez pryzmat powyższych (przedstawionych wybiórczo przez Sąd I instancji) zachowań okazała się nieuprawniona, bo pozbawiona jakiegokolwiek pogłębionego odniesienia do stanu sprawy. W ocenie NSA trzeba mieć też na uwadze, że nawet jeżeli ostatecznie wniosek WSA w Warszawie okazałby się trafny co do tego, że każda z podjętych przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych czynności miała [...] na celu rzetelne wyjaśnienie poruszonych przez skarżącego zarzutów kierowanych pod adresem Spółki, to nie oznaczałoby jeszcze, że organ, pomimo dobrej woli w załatwieniu sprawy, nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może mieć bowiem – a zapewne najczęściej ma – związek nie tylko z celowym (nacechowanym złą wolą) działaniem organu na szkodę obywatela, lecz przede wszystkim z innymi sytuacjami, jak wadliwie zorganizowana praca, nieodpowiednie przygotowanie pracowników, nieporadność organizacyjna czy inne jeszcze uchybienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ze względu na trafność zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd kasacyjny uznał również trafność zarzutów dotyczącego błędnego zastosowania przepisów art. 12 § 1, art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 k.p.a. W takim stanie sprawy, jak przyjęty przez WSA w Warszawie, przepisy te zostały po części wadliwie zinterpretowane, a przede wszystkim zastosowane w sposób wadliwy, bowiem abstrahujący od realiów rozstrzyganej sprawy. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, bez naruszenia przepisów art. 134 § 1 i art. 141 § 1 P.p.s.a., pozwoli Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na odpowiednie odniesienie wyżej przywołanych przepisów do przyjętego stanu sprawy. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Przedmiotem skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie nieprawidłowości w przetwarzaniu danych osobowych przez [...] z siedzibą w W. W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2016 r., należy wskazać, że w sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz.935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i przepisy art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na przewlekłość, Sąd uznał, że zostały one spełnione, bowiem skarżący skierował w dniu [...] czerwca 2017 r. do organu w trybie art. 37 k.p.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga na przewlekłość jest dopuszczalna. Przechodząc do meritum, należy zauważyć, że definiując pojęcie bezczynności w orzecznictwie i doktrynie, wyjaśnia się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" do art. 3, opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex Wolters Kluwer, 2016). Stwierdzenie, iż postępowanie organu można zakwalifikować jako dotknięte bezczynnością wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje natomiast takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Przewlekłe prowadzenie postępowania to prowadzenie go dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd dokonuje oceny, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania", Casus 2013 r., str. 11). Analiza akt administracyjnych sprawy, zgodnie z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1771/18, pozwala na stwierdzenie w działaniu organu przewlekłości, która wynikała z następującej sekwencji zdarzeń: 1. upływ 21 dni od chwili wpłynięcia skargi do chwili skierowania do wnioskodawcy wezwania do uzupełnienia jej braków formalnych, liczony od 19 grudnia 2016 r. do 10 stycznia 2017 r.; 2. upływ 35 dni od chwili uzupełnienia braków formalnych skargi do chwili skierowania do Spółki wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie, liczony od 23 stycznia 2017 r. do 28 lutego 2017 r.; 3. upływ 17 dni od chwili uzyskania przez organ informacji o niepodjęciu przez Spółkę przesyłki w terminie do chwili ustalenia aktualnego adresu Spółki, liczony od 18 marca 2017 r. do 5 kwietnia 2017 r.; 4. upływ 115 dni od chwili wystąpienia przez Departament Orzecznictwa, Legislacji i Skarg GIODO do Departamentu Inspekcji GIODO o przeprowadzenie kontroli w siedzibie Spółki do chwili przekazania do Departamentu Orzecznictwa wyników kontroli, liczony od 28 kwietnia 2017 r. do 22 sierpnia 2017 r. Powyżej opisane opóźnienie w podejmowaniu czynności świadczy, w ocenie Sądu, o przewlekłości postępowania. Szczególnie zwraca uwagę długotrwałe oczekiwanie na rezultat niezbędnych w sprawie czynności kontrolnych. Sąd zauważa, że długotrwałe oczekiwanie na czynności kontrole – bez których nie jest możliwe zakończenie sprawy – nie buduje zaufania obywateli do organów Państwa. Dlatego też to w gestii podmiotu kierującego Urzędem leży podjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do wyeliminowania tego problemu. Trudności zaś w organizacji pracy, wynikające chociażby ze zbyt szczupłej obsady kadrowej, czy też niedostatecznych środków finansowych na działanie organu nie mogą obciążać obywatela i stanowić usprawiedliwiania dla przewlekłości postępowania. Sąd uznał, że bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: m.in. WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega żadnej wątpliwości, że termin rozpoznania wniosku strony skarżącej, określony w art. 35 i art. 36 k.p.a., został przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych przekroczony. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, brak prawidłowej realizacji obowiązku przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie wynikał z działań, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, należy uznać, że przewlekłość Prezesa UODO nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków, lecz miała swe źródło w organizacyjnych zasobach i możliwościach organizacyjnych oraz kadrowych tego organu. Sama zaś celowość działań podejmowanych przez Prezesa UODO nie budzi wątpliwości merytorycznych i nie można zatem stwierdzić, by działania organu miały charakter pozorowany czy też były zbyteczne. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz kwota 480 zł z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.