II SAB/Wa 228/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego, 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania w pozostałej części.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]; zwane dalej "Stowarzyszeniem" wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] polegającą na nierozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2018 r. o udzielenie informacji publicznej obejmującego podania informacji: 1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2017 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt? 2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2017 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom? 3. ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2017 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich)?, 4. jaki był w 2017 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)? oraz udostępnienia treści i postaci umowy (umów) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w 2017 r. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że pomimo upływu ustawowych terminów do udzielenia odpowiedzi, określonych w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p. oraz monitu z dnia 9 sierpnia 2018 r. do dnia złożenia skargi podmiot zobowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r., stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. uwzględnił skargę w całości i przekazał stronie skarżącej żądane informacje publiczne zgodnie z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. Wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony drogą elektroniczną do Urzędu Gminy [...], nie wpłynął. Czynione przez pracownika próby odnalezienia wniosku, po otrzymaniu monitu o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] sierpnia 2018 r., nie powiodły się. W dniu [...] stycznia 2019 r. Stowarzyszenie ponownie wystąpiło z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem ePUAP. Organ podejmował próby przesłania informacji, za pośrednictwem ePUAP od dnia [...] marca 2019 r., jednak z uwagi na niemożność ich przekazania, [...] kwietnia 2019 r. została ona przesłana na adres mailowy: [...]. Zaznaczył, że zgodnie z wolą wnioskodawcy zostanie ona przekazana na skrzynkę ePUAP niezwłocznie po uzyskaniu takiej możliwości. Organ powziął wiadomość o żądaniu Stowarzyszenia w dniu [...] stycznia 2019 r. Następnie w dniu [...] lutego 2019 r. do organu wpłynął kolejny wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w tym samym zakresie, jak wniosek z dnia [...]stycznia 2018 r., tylko za 2018 r. To wprowadziło pracownika w błąd, który zrozumiał, że przygotowanie projektu odpowiedzi dotyczy tylko ostatniego wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] lutego 2019 r. udzielił Stowarzyszeniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. O konieczności zaś udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...]stycznia 218 r. powzięto wiedzę dopiero po otrzymaniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Wójta Gminy [...] – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wskazać należy, iż bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, natomiast żądana informacja jest informacją publiczną. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122), zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należą do zadań własnych gminy. Okoliczności tych zresztą organ nie kwestionuje. Spełniona zatem została zarówno przesłanka przedmiotowa, jak i podmiotowa zastosowania u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienia informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezsporne jest w sprawie, że Wójt Gminy [...] do dnia złożenia skargi do Sądu (18 marca 2019 r.) nie rozpoznał wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2018 r. o udzielenie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., przesłanym pocztą elektroniczną w dniu [...] kwietnia 2019 r., udostępnił Stowarzyszeniu żądaną informację publiczną zawartą we wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. W świetle powyższych okoliczności, skoro rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi, Sąd był zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku), poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku strony skarżącej. W tym zakresie wniosek organu o umorzenie postępowania nie miał wiążącego znaczenia. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), w tym wnioskami skargi, sąd administracyjny stosuje z urzędu właściwy i adekwatny sposób orzekania (w tym rodzaj orzeczenia uwzględniającego skargę) i nie jest związany żądaniem strony skarżącej co do sposobu orzekania. W przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, bowiem Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo że sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że organ podejmował czynności w celu zrealizowania wniosku i rozpatrzył w pełnym zakresie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, choć dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Sąd rozstrzygając o postaci stwierdzonej bezczynności organu wziął również pod uwagę, iż wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2018 r. nie został skutecznie złożony w tym dniu, albowiem wnioskodawca skierował swe żądanie na adres: [...]. Dopiero monit Stowarzyszenia z dnia 9 sierpnia 2018 r. spowodował przeszukanie zasobów informatycznych Urzędu Gminy w [...] i podjęcie działań zmierzających do nadania sprawie biegu. Treść wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. została organowi ujawniona w dnia [...] stycznia 2019 r. poprzez jego nadesłanie na skrzynkę ePUAP Urzędu. Z tych też względów ponad 2 miesięczna zwłoka w realizacji wniosku nie może być odczytywana jako celowe działanie organu ukierunkowane na niewywiązanie się z obowiązku informacyjnego. Przemawia za tym fakt, iż informację na analogiczny wniosek dotyczący jedynie innego okresu organ udzielił Stowarzyszeniu w wymaganym terminie. Odnosząc się do odstąpienia od zasądzenia kosztów (pkt 4 sentencji wyroku) uwzględniających wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd podkreśla, że w art. 206 P.p.s.a. jedynie przykładowo wskazano okoliczność uzasadniającą miarkowanie kosztów postępowania w postaci uwzględnienia przez sąd skargi w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować każdorazowo z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy oraz nakładu pracy adwokata, w tym wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy i obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie zwalania od tego określenie w rozporządzeniu minimalnych stawek wynagrodzenia pełnomocnika. Art. 206 P.p.s.a., jako przepis zawarty w akcie o randze ustawy, ma bowiem pierwszeństwo przed regulacjami rozporządzenia. Przygotowanie skargi w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej, wymagało niewielkiego wkładu pracy, ponieważ w sprawie nie występowały ani okoliczności faktyczne wymagające wyjaśnienia, ani budzące wątpliwości problemy prawne wymagające rozstrzygnięcia. Sądowi z urzędu wiadomo, że przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi prowadzone są liczne sprawy o podobnym charakterze, w których skarżące Stowarzyszenie reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach wnioski o udzielenie informacji publicznej są tożsame lub bardzo podobne. Tym samym Sąd uznał, że udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do okoliczności niniejszej sprawy. Powyżej zaprezentowane stanowisko uzyskało akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w postanowieniu z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt I OZ 966/18, którego stroną było Stowarzyszenie, stwierdził, iż stosując art. 206 P.p.s.a. trzeba zwracać uwagę na charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika skarżącego. W związku z tym Sąd zasądził na podstawie art. 200 p.p.s.a. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia jedynie kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego (pkt 3 sentecji wyroku). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, a także art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1, 2. W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych (pkt 3 i 4 wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 206 P.p.s.a.