II SAB/Wa 219/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. O. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z [...] lutego 2021 r. K. O., zwana dalej "Skarżącą", wniosła do Sądu skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] listopada 2018 r. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że w dniu [...] stycznia 2021 r. wydał decyzję o odmowie wypłaty Skarżącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Decyzję doręczono Skarżącej 4 lutego 2021 r. Natomiast skargę nadano bezpośrednio do Biura Przepustek organu 15 lutego 2021 r. Sąd zważył, co następuje: Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. W myśl natomiast art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Podkreślić należy, że 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt II OPS 5/19, dalej jako "Uchwała", w której orzekł, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". W Uchwale bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Zatem organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego objęta kognicją sądu administracyjnego bezczynność stanowi poddany kontroli sądu stan bezczynności zdefiniowany w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., którego zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie został zakwestionowany przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego został spełniony określony w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi warunek dopuszczalności wniesienia skargi. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, dlatego też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. W takim ujęciu skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów. Po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu bezczynności rozumianego w sposób określony art. 37 K.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Końcowo, Naczelny Sąd Administracyjny pokreślił, że równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność, w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne byłoby prawo do skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył również, że pogląd "(...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności". W związku z powyższym skoro Skarżąca wniosła skargę na bezczynność już po wydaniu w dniu [...] stycznia 2021 r. decyzji przez organ, a zatem po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, należało uznać, że stanowi to przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.