II SAB/Wa 214/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Naczelnej Radzie Lekarskiej, zwanej dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] stycznia 2025 r. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: - pismem z [...] stycznia 2025 r. (wysłanym za pośrednictwem skrzynki podawczej ePUAP organu) Wnioskodawca wystąpił o udostępnienie "treści wniosku o wpis do Rejestru Podmiotów Prowadzących Ustawiczny Rozwój Zawodowy Lekarzy i Lekarzy Dentystów prowadzonego przez Naczelną Radę Lekarską będącego podstawą podjęcia uchwały nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2024 r., dotyczącego wpisu o numerze [...]", - w odpowiedzi z [...] stycznia 2025 r. organ uznał, że wnioskowana informacja nie jest publiczną, - bezsporne, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej; zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji": "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie"; w tym kontekście należy też rozpatrywać uszczegółowienie katalogu informacji publicznej w art. 6 ust. 1 ustawy o informacji oraz ograniczenie - określone w jego ust. 2; wnioskowaną treść można też uznać, jako wystąpienie, o którym mowa wprost w art. 6 ust 1 pkt. 4 lit. c ustawy o informacji; wniosek dotyczył treści dokumentów, regulowanych przepisami powszechnymi - opisujących m.in. temat, zakres, metodologię i sposób szkolenia podyplomowego lekarzy - prowadzonego przez wykonujący zadania publiczne podmiot (Naczelną Izbę Lekarską); działając w interesie społecznym, jest on ustawowo delegowany do nadzoru nad szkoleniem podyplomowym lekarzy i lekarzy dentystów, prowadzonym przez wszystkie okręgowe izby lekarskie – tak art. 19 ust. 3 oraz art. 19b ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2024 r. poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zawodach"; wzór przedmiotowego wniosku stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 kwietnia 2024 r. w sprawie rejestru podmiotów prowadzących ustawiczny rozwój zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. poz. 637), zwanego dalej "Rozporządzeniem", - przedmiotowa sprawa dotyczy szczególnej sytuacji, gdy organ podejmował decyzję we własnej sprawie; możliwe nawet, że niektóre wskazane we wniosku osoby były - jako szkolące - członkami Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, którzy głosowali w przedmiotowej sprawie; wniosek nie dotyczył udostępnienia fotokopii dokumentu (wraz z jego formą) lecz jedynie jego treści; z tego powodu, nie mają zastosowania restrykcje, wynikające z art. 6 ust. 2 ustawy o informacji, - w ustawie o informacji nie zdefiniowano pojęcia "dokumentu prywatnego"; przyjmuje się w uproszczeniu, że każdy dokument - nie będący urzędowym - jest prywatnym; treść dokumentu prywatnego może być informacją publiczną, jeśli dotyczy sfery publicznej - w szczególności, jeśli autorem dokumentu jest pełniący ustawowe funkcje publiczne organ i ma on związek z ustawowo zleconymi zadaniami publicznymi; in contrario z informacją prywatną mamy do czynienia, gdy nie dotyczy sprawy publicznej, ale - co do zasady - obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne; nie dotyczy to oczywiście przedmiotowego wniosku; żadna z regulacji ustawowych nie wyłącza z katalogu informacji publicznych treści dokumentów, będących indywidualnymi wnioskami o wszczęcie postępowania administracyjnego i ich załączników - li tylko ze względu na typ, czy też nazwę dokumentu. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej - zatwierdzając ponadto własny wniosek o wpis do rejestru podmiotów, prowadzących szkolenie podyplomowe lekarzy i lekarzy dentystów (prowadzonego przez Naczelną Radę Lekarską) - czyniło to wbrew zapisom prawa powszechnego - ustalono tam powinność składania wniosków o wpis zgodnie z adresem siedziby podmiotu wnioskującego – w przypadku Naczelnej Izby Lekarskiej do Okręgowej Rady Lekarskiej w [...], - zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), publiczną jest informacja o "działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego"; organem takim jest Naczelna Rada Lekarska - podejmująca decyzje administracyjne w przedmiotowej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu – po zreferowaniu przebiegu sprawy - wskazano: - nie ulega wątpliwości, organy samorządu zawodowego zobowiązano do udostępniania informacji publicznej; organ jest zatem zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, - jest kwestią sporną, czy objęte wnioskiem żądanie stanowi informację publiczną, - Wnioskodawca żądał udostępnienie treści wniosku, będącego podstawą podjęcia uchwały nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2024 r. (dalej jako "Uchwała z 2024 roku") i wpisu do Rejestru Podmiotów Prowadzących Ustawiczny Rozwój Zawodowy Lekarzy i Lekarzy Dentystów - prowadzonego przez Naczelną Radę Lekarską - o numerze [...]; Wnioskodawca wskazał, że informacje należy przesłać w formie plików pdf., - przede wszystkim żądany dokument nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o informacji - podlegającego udostępnieniu, co do treści i postaci; kierowany do organu dokument - inicjujący postępowanie w indywidualnej sprawie - może być nośnikiem różnych informacji; nie ulega wątpliwości, że Wnioskodawca miał wiedzę, co do postaci wniosku i kategorii danych, które należało w nim zawrzeć; jak wskazuje bowiem w skardze, wzory wniosków o wpis do rejestru i informacji o formie kształcenia określono w przepisach powszechnych - załącznikach do Rozporządzenia; w dokumentach tych mogą być zawarte informacje, mające charakter informacji publicznych, w tym powszechnie dostępnych i znanych również Wnioskodawcy - jak chociażby dane, dotyczące formy organizacyjno-prawnej organizatora kształcenia, czy jego adresu - jak i takie, które nie mają takiego waloru - mogące naruszać prywatność osób fizycznych, jak np. dotyczące osób fizycznych, wskazanych jako kadra dydaktyczna do realizacji form kształcenia objętych wnioskiem i potwierdzających ich kwalifikacje dokumentów, - mimo to we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie przywołano zakresu żądanych informacji, będących informacją publiczną - zawartych w treści wniosków Ośrodka Kształcenia Naczelnej Izby Lekarskiej o potwierdzenie spełniania warunków kształcenia podyplomowego lekarzy i lekarzy dentystów (będących podstawą podjęcia Uchwały z 2024 roku); wskazano jedynie, że żądanie dotyczy treści tego wniosku w formie plików pdf.; uwzględniając, że wniosek o wpis, jak i informacja o formie kształcenia są sporządzane na formularzu, w którym niektóre dane są podawane poprzez zakreślenie właściwej pozycji, organ prawidłowo uznał, że tak określone żądanie dotyczyło de facto - wbrew obecnie podnoszonym w skardze twierdzeniom - udostępnienia zarówno treści i jak i postaci dokumentów; w związku z tym nie można było go zrealizować w trybie ustawy o informacji; powiadomiono o tym Wnioskodawcę - pismem z [...] stycznia 2025 r., - dodatkowo Wnioskodawca wie, że podstawą podjęcia Uchwały z 2024 roku – i wpisu nr [...] do Rejestru Podmiotów Prowadzących Ustawiczny Rozwój Zawodowy Lekarzy i Lekarzy Dentystów, prowadzonego przez Naczelną Radę Lekarską - były wnioski Ośrodka Kształcenia Naczelnej Izby Lekarskiej o potwierdzenie spełniania warunków kształcenia podyplomowego lekarzy i lekarzy dentystów dla 14 kursów medycznych - realizowanych on-line, za pośrednictwem sieci internetowej; pismem z [...] stycznia 2025 r. Wnioskodawca zwracał się bowiem do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie uchwał i zaświadczeń, będących podstawą wskazanych w tym wniosku 13 wpisów do Rejestru podmiotów, prowadzących ustawiczny rozwój zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów, prowadzonego przez Naczelną Radę Lekarską, dotyczących szkoleń organizowanych przez Ośrodek Kształcenia Naczelnej Izby Lekarskiej; żądane dokumenty - w tym Uchwała z 2024 roku, będąca podstawą wpisu o numerze [...] - udostępniono Wnioskodawcy przy piśmie z [...] stycznia 2025 r.; z treści uchwały wynika jednoznacznie, że wpis dotyczy potwierdzenie spełnienia wymagań dla prowadzenia kształcenia w zakresie ustawicznego rozwoju zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów - odnośnie 14 kursów medycznych; dla każdego z tych kursów wniosek i informacja o formie kształcenia sporządza się na odrębnym formularzu, - gdyby natomiast przyjąć - tak jak wskazuje Wnioskodawca - jakoby jego podanie dotyczyło wyłącznie udostępnienia treści wniosku, należałoby stwierdzić, że zakresu żądania właściwie nie określono; jak już wskazano, wniosek kierowany do organu w sprawie potwierdzenia spełnienia warunków kształcenia w zakresie ustawicznego rozwoju zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów, nie jest dokumentem urzędowym- w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o informacji; jest nośnikiem stanowiących publiczną informacji oraz nie mających takiego waloru; nie stanowią publicznej np. informacje, odnoszące się do sfery prywatności osób, przewidzianych jako wykładowcy organizowanych kursów; nie są one pełniącymi funkcję publiczną osobami; niejednokrotnie zakres informacji o tych osobach, zamieszczanych w informacji o danej formie kształcenia, wykracza zatem poza zakres informacji, będącej informacją publiczną; informacja publiczna odnosi się ponadto do sfery faktów, a nie bliżej nieokreślonych treści - w niebędących urzędowymi dokumentach; we wniosku nie wskazano zakresu żądanych informacji publicznych; w tej sytuacji należałoby zatem stwierdzić, że we wniosku tym nie określono jednoznacznie zakresu żądania; powinno być to zaś jasno sformułowane - aby umożliwić właśnie jednoznaczne ustalenie tych kwestii; zobowiązany do udzielenia informacji publicznej podmiot jest bowiem związany treścią wniosku; gdy sformułowano go bardzo ogólnie – co do udostępnienia treści wniosku, bez wskazania faktów i danych, których mają dotyczyć żądane treści – organ nie może go rozpoznać; organ nie mógł - za Wnioskodawcę - domyślić się, jakich konkretnie informacji publicznych zawartych w treści wniosku o wpis podmiotu żąda - co za tym idzie, jaki jest zakres żądania; zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, żądanie niejasne lub niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 59/17, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); gdyby zatem nawet przyjąć - jak to wskazuje Wnioskodawca - że jego żądanie dotyczyło treści wniosków, będących podstawą podjęcia Uchwały z 2024 roku dotyczących wpisu o numerze [...], tak określony zakres żądania powodował, że wniosek nie był w istocie wystąpieniem o udostępnienie informacji publicznej, - błędne jest twierdzenie skargi, że wnioskowaną treść można uznać, jako wystąpienie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit c ustawy o informacji; zakres przedmiotowy art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o informacji. dotyczy informacji, stanowiących dane publiczne - treści ważne dla ogółu; daną publiczną jest treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć; będzie nią więc Uchwała z 2024 roku; treść wniosku, inicjującego postępowanie w indywidualnej sprawie przed organem właściwym do podjęcia aktu administracyjnego, nie stanowi natomiast wystąpienia organu władzy publicznej, o którym mowa w przywołanym przez Wnioskodawcę przepisie, - co do zarzutu Wnioskodawcy, że niektóre szkolące osoby mogły być członkami Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, którzy głosowali w przedmiotowej sprawie, wskazano: zarówno informacja o osobach szkolących na kursach medycznych, organizowanych przez Naczelną Radę Lekarską, jak i osobach, będących członkami Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, opublikowano na stronach Naczelnej Izby Lekarskiej; na stronie [...] zamieszczano informację o poszczególnych, organizowanych przez Naczelną Izbę Lekarską, kursach - w tym dane wykładowców; informację, dotyczącą składu Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, zawarto natomiast na stronie [...]; można zatem samodzielnie sprawdzić – bez konieczności zapoznawania się z treścią wniosków - o potwierdzenie spełnienia warunków kształcenia w zakresie ustawicznego rozwoju zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów - czy szkolące osoby nie są jednocześnie członkami Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej; skład Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej jest zresztą zapewne znany Wnioskodawcy; jest on bowiem członkiem samorządu lekarskiego; od wielu lat bardzo aktywnie interesuje się działalnością samorządu lekarskiego – w tym także Naczelnej Izby Lekarskiej - korzystając m.in. z możliwości przysłuchiwania się jej obradom; kieruje też systematycznie do samorządu lekarskiego liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej - żądając udostępnienia licznych i różnorodnych dokumentów lub informacji; w ostatnich dwóch miesiącach - w grudniu 2024 roku i styczniu 2025 roku - wystosował do organu 16 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, - twierdzenie Wnioskodawcy, że Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej - zatwierdzając wniosek Naczelnej Izby Lekarskiej o wpis do rejestru podmiotów prowadzących ustawiczny rozwój zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów prowadzonego przez Naczelną Radę Lekarską - czyniło to wbrew przepisom prawa powszechnego - wnioski te winny bowiem podlegać wpisowi do rejestru podmiotów, prowadzących ustawiczny rozwój zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów, prowadzonego przez Okręgową Radę Lekarską w [...] - oparto na błędnej wykładni art. 19 ust. 3 ustawy o zawodach; rozstrzyganie tej kwestii wykracza natomiast poza granice niniejszej sprawy - pozostaje bez wpływu na sposób rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2025 r., - organ, informując w niniejszej sprawie Wnioskodawcę - w terminie 14 dni od otrzymania jego podania z [...] stycznia 2025 r. - że zawarte w nim żądanie nie stanowi informacji publicznej i nie może być zrealizowane w trybie ustawy o informacji publicznej uczynił zadość swojej powinności; nie pozostaje więc w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności - w szczególności, czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy to uczyni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź obowiązany podmiot nie dysponuje w ogóle daną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonej informacji (chodziło o treść wniosku o wpis do Rejestru Podmiotów Prowadzących Ustawiczny Rozwój Zawodowy Lekarzy i Lekarzy Dentystów), zaś organ – z zachowaniem terminu, ustalonego w art. 13 ust. 1 ustawy o informacji - powiadomił o braku podstaw do udostępnienia danej informacji. Należy zaś generalnie do obowiązanych udostępniać informacje publiczną (tak art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o informacji). Spór sprowadza się do tego, czy stanowisko organu jest trafne. Należy je zaś podzielić. Wobec uprzedniego zreferowania wywodów z odpowiedzi na skargę, ponowne przytaczanie argumentacji organu byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. W kontekście wywodów Wnioskodawcy wypada jedynie dodać, że w judykaturze utrwaliło się trafne stanowisko, o braku przymiotu informacji publicznej wobec inicjujących postępowania wniosków (tak np. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 2919/15, III OSK 1210/21 – dostępne w CBOSA). Ich treść jest wprawdzie informacją dostępną dla organów administracji. Nie stanowi jednak publicznej – w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o informacji, w tym nie należy do wymienionych expressis verbis w art. 6 ust. 1 danego aktu. Osoba kierująca do wykonującego zadania publiczne podmiotu określone pismo, nie ma podstaw oczekiwać jego upowszechnienia (np. w trybie udostepnienia informacji publicznej na wniosek), gdy reguła taka nie wynika z przepisów szczególnych. W przedmiotowej sprawie kierującym wniosek był wprawdzie Zarząd Naczelnej Rady Lekarskiej, zaś z regulacji szczególnych wynika, że dane działanie może stanowić formę realizacji nałożonego nań aktem normatywnym zadania publicznego – w myśl art. 5 pkt 7 ustawy z 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. z 2021 r. poz. 1342 ze zm.). Sam wniosek o wpis nie stanowił jednak dokumentu urzędowego – w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o informacji. W takiej sytuacji żądania jego udostępnienia nie można było zrealizować na podstawie reguł, określonych ustawą o informacji. Co trafnie odnotował organ, formę wniosku o wpis prowadzącego ustawiczny rozwój zawodowy podmiotu determinuje regulacja normatywna - Rozporządzenie. Wnioskodawca – choć w swoim żądaniu użył też określenia "treść" wniosku - wystąpił wprost o udostępnieniu informacji w formacie pdf. – typowym dla zapisu obrazu dokumentów. Wskazywało to jednoznacznie na intencje uzyskania wniosku o wpis, co do jego postaci. Bezsporne jest zaś – jak wskazano wcześniej - nie stanowi on dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o informacji. Nie znajduje więc zastosowania reguła z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a zdanie wstępne danego aktu – powinność udostępnienia także postaci dokumentu. Podnoszona w skardze argumentacja, jakoby wolą Wnioskodawcy było w istocie uzyskanie tylko danych, co do treści wniosku, przywołano poniewczasie. Sąd ocenia bowiem, czy organ pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi, nie zaś wobec sformułowanych w niej dodatkowych wyjaśnień – np. precyzujących zakres żądania. Gdyby z kolei intencją Wnioskodawcy było uzyskanie wiadomości o konkretnych - zawartych we wniosku – danych, konieczne byłoby wskazanie przezeń, których - stanowiących informacje publiczną - wiadomości żąda. Co do szczególnie istotnej dla Wnioskodawcy, anonsowanej zaś w skardze problematyki, wiadomości te są przy tym - wedle organu (tak odpowiedź na skargę) – upublicznione na stronach internetowych. Jeżeli natomiast część danych, stanowiących informacje publiczną a zawartych we wniosku, nie jest w istocie udostępniona, Wnioskodawca może złożyć nowy wniosek - precyzując zakres żądania. Informując Wnioskodawcę, że żądanej przezeń informacji nie można udostępnić w trybie ustawy o informacji, organ uczynił zadość wynikającej z danego aktu powinności - z zachowaniem wskazanego nim terminu. Nie można mu więc zarzucić bezczynności. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.