II SAB/Wa 21/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia pkt 2 i 4-7 wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia pkt 2 i 4-7 wniosku S. K. z dnia [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego S. K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

S. K. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył w dniu [...] listopada 2021 r. do Wójta Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, o treści: 1. "W jakich latach Urząd Gminy [...] publikował w Biuletynie Informacji Publicznej informacje w zakresie rejestru umów? 2. Kto i w jakiej dacie podjął decyzję o zaprzestaniu publikowania informacji w zakresie rejestru umów w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...]? 3. Jaki był powód zaprzestania publikowania informacji w zakresie rejestru umów z Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...]? 4. W jaki sposób gromadzi się lub ewidencjonuje w Urzędzie Gminy [...] informacje dotyczące zawieranych umów? 5. Jakie informacje o zawieranych umowach są gromadzone lub ewidencjonowane w prowadzonych wykazach, ewidencjach, zestawieniach, itp.? 6. Która z jednostek organizacyjnych (referatów) Urzędu Gminy [...] prowadzi informacje dotyczące zawieranych umów? 7. Jaki jest tryb zgłaszania lub ewidencjonowania w Urzędzie Gminy [...] zawartych umów? Jeśli tryb ten wynika z jakiegokolwiek dokumentu, S. K. wniósł o jego udostępnienie. Skarżący zażądał udostępnienia wskazanych informacji w formie elektronicznej poprzez przesłanie na podany we wniosku adres. Wójt Gminy [...] wystosował do strony pismo z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], w którym w odpowiedzi na pkt [...] wniosku wskazał, iż Gmina publikowała w BIP informacje w zakresie rejestru umów w okresie od [...] lutego 2016 do [...] lutego 2020 r. Odnośnie pozostałych punktów wniosku organ wskazał, iż nie dotyczą one informacji publicznej. Stwierdził, że informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty, a nie kwestie ocenne czy postulatywne. Organ powołał też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11. Zdaniem organu, aby informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów, natomiast informacje w przedmiotowej sprawie nie są urzeczywistnione w żadnej formie. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: -art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że informacje dotyczące funkcjonowania i obiegu informacji o zawieranych przez Gminę umowach nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy są to informacje o działalności organu władzy publicznej, o sprawach publicznych, w tym o sposobie przyjmowania i załatwiania spraw oraz o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Skarżący wniósł o orzeczenie, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia pkt [...] i [...] wniosku, zobowiązanie organu do rozpatrzenia całości przedmiotowego wniosku, zażądał także orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotem skargi nie jest brak zrealizowania przez organ pkt [...] wniosku z [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek dotyczący zamierzeń, planów i przesłanek działania organów władzy publicznej nie stanowi informacji publicznej, jeśli nie przybrał skonkretyzowanej formy. Zdaniem strony nie ulega wątpliwości, że informacji publicznej dotyczyły pkt [...] oraz [...] wniosku z [...] listopada 2021 r. Należy bowiem podkreślić, że wniosek w tym zakresie dotyczył działalności organów władzy publicznej w zakresie kontraktowania z podmiotami zewnętrznymi oraz zasadami zarządzania danymi finansowymi przez podmiot publiczny. Są to informacje o sprawach publicznych, bowiem są stricte związane z funkcjonowaniem urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych. Punkty [...] wniosku z [...] listopada 2021 r. są ponadto informacjami, ujętymi w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Ujęcie informacji w tym katalogu podkreśla znaczenie ich publicznej dostępności. Wskazane przepisy przesądzają, że informacją publiczną są m.in. informacje o sposobie przyjmowania i załatwiania spraw oraz o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach, o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Zdaniem skarżącego stanowisko organu, zgodnie z którym pkt [...] i [...] wniosku z [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nie stanowią informacji publicznej, jest błędne. Charakter żądanych informacji jako informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. podkreśla fakt, że w okresie [...] lutego 2016 r. do [...] lutego 2020 r. Urząd Gminy na stronie Biuletynu Informacji Publicznej publikował informacje z zakresu rejestru umów. Po tym czasie, bez uzasadnionego powodu, zaniechał tej aktywności, co wpłynęło na obniżenie standardu jawności w zakresie praktyki kontraktowania. Uzyskanie żądanych informacji ma istotne znaczenie dla sprawowania społecznej kontroli nad działalnością organu. Skarżący podniósł też, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania lub oddalenie skargi w całości. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie udzielił odpowiedzi na wniosek, wobec czego nie pozostaje w bezczynności. Okoliczność, iż udzielona odpowiedź nie satysfakcjonuje skarżącego, nie może stanowić o zasadności zarzutu bezczynności. Wójt Gminy wskazał, iż informacje publiczne stanowią dane obiektywne lub fakty. Są to treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, czy treści wystąpień organów władzy publicznej. Informacje, o których udostępnienie wnosił skarżący, nie były urzeczywistnione w żadnej formie. Organ nie był w posiadaniu żadnego dokumentu, który zawierałyby informacje we wnioskowanym zakresie. Organ w świetle powszechnie obowiązujących przepisów nie był obowiązany do prowadzenia przywoływanego rejestru umów, a prowadzenie którego rzeczywiście było praktykowane w okresie 2016-2020. Okres pandemii i związane z nim niedobory kadrowe nakazały reorganizację pracy urzędu i odstąpienie od czynności niewymaganych przez powszechnie obowiązujące przepisy. Organ nie mógł udostępnić informacji, które nie były urzeczywistnione w jakiejkolwiek formie. Organ zauważył też, że S. K. od stycznia 2020 r. złożył do Urzędu Gminy [...] 77 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Każdy z tych wniosków każdorazowo rozpatrywany był w ustawowym terminie. Zdaniem organu działanie S. K. uznać należy za nadużywanie przysługującego mu prawa do informacji publicznej. Cechuje je bowiem uporczywość w składaniu kolejnych wniosków. Nie jest podyktowane troską o dobro publiczne, a ma na celu szykanowanie pracowników urzędu Gminy, wywołanie dolegliwości w pełnieniu obowiązków służbowych i utrudnianie funkcjonowania całego urzędu. O powyższym świadczy seryjność wniosków, przewodnia tematyka większości wniosków, a następnie wywoływanie negatywnych opinii na temat określonych pracowników. Realizacja wniosku S. K. nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, a ma stanowić dokuczliwość w funkcjonowaniu urzędu. W istocie wniosek godzi w realizację zadań publicznych organu. Wnioski skarżącego nadmiernie absorbują organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków, które nie stanowią nadużycia prawa. S. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo procesowe z dnia [...] maja 2022 r., w którym wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu odnośnie rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publiczne w zakresie pkt. [...],[...],[...],[...] i [...]. Skarżący podkreślił, że na stronie 3 skargi wdarła się omyłka pisarska, bowiem celem przywołanego fragmentu było wskazanie, że przedmiotem skargi nie jest realizacja przez wniosku w zakresie pkt [...], tj. w zakresie informacji o powodzie zaprzestania publikowania informacji w zakresie rejestru umów w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...]. Informacja w tym zakresie nie została udostępniona, jednakże skarżący ma świadomość, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych informacja w tym zakresie nie jest uznawana za informację publiczną. Skarżący stwierdził, iż nie ma racji organ, twierdząc, że informacje żądane w pkt [...],[...],[...] , [...] i [...] wniosku nie stanowią informacji publicznej. Nie można też zgodzić się z argumentem, że informacje te "nie były urzeczywistnione w żadnej formie, a organ nie był w posiadaniu żądanego dokumentu, który zawierałby informacje we wskazanym zakresie. Zdaniem skarżącego przedmiotem prawa do informacji publicznej jest nie tylko dostęp do dokumentów lub wgląd do dokumentów urzędowych, ale szerzej – dostęp do informacji publicznej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że wystarczyłoby, aby podejmowane przez organ działania nie przyjmowały formy dokumentów urzędowych, aby wyłączyć je z możliwości sprawowania społecznej kontroli. W ocenie S. K. nie ma wątpliwości, że organ jest w posiadaniu informacji o tym: - kto i w jakiej dacie podjął decyzję o zaprzestaniu publikowania informacji w zakresie rejestru umów w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...]? - w jaki sposób obecnie gromadzi się lub ewidencjonuje w Urzędzie Gminy [...] informacje dotyczące zawieranych umów? - jakie informacje o zawieranych umowach są gromadzone lub ewidencjonowane w prowadzonych wykazach, ewidencjach, zestawieniach, itp.? - która z jednostek organizacyjnych Urzędu Gminy [...] gromadzi informacje dotyczące zawieranych umów? - jaki jest tryb zgłaszania lub ewidencjonowania w Urzędzie Gminy [...] zawartych umów? Posiadanie przez organ ww. informacji wynika z faktu, że to do organu należy podejmowanie działań, do których odnosiły się poszczególne punkty wniosku. Brak ujęcia ww. informacji w formie dokumentów ma wpływ jedynie na sposób realizacji pkt [...] wniosku, bowiem w tym względzie żądanie informacyjne skarżącego dotyczyło tego: "Jaki jest tryb zgłaszania lub ewidencjonowania w Urzędzie Gminy [...] zawartych umów? Jeśli tryb ten wynika z jakiegokolwiek dokumentu, wnoszę o jego udostępnienie". Zatem jeśli zasady zgłaszania i ewidencjonowania umów nie zostały uregulowane w dokumencie, to w tym zakresie organ, realizując wniosek, nie udostępni stosownego dokumentu. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż działanie skarżącego uznać należy za nadużywanie przysługującego mu prawa do informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera regulacji odnoszących się do sytuacji, w której wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej. Argument organu o nadużywaniu prawa nie powinien mieć wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, niezależnie od tego, że nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w realiach sprawy. Poza zainteresowaniem organu musi być to, dlaczego ktoś żąda udostępnienia informacji publicznej. Stosując taki środek, ustawodawca musiał się liczyć z tym, że prawo do informacji publicznej może być nadużywane lub wykorzystywane do celów, którym nie miało służyć. Ustawodawca uznał, że dostęp do informacji publicznej jest wartością tak cenną, że warto poświęcić inne wartości w celu zapewnienia nieskrępowanej realizacji prawa do informacji publicznej. Dodatkowym argumentem jest okoliczność, iż żądanie udostępnienia informacji publicznej nie musi być w żaden sposób uzasadnione. Zatem, gdyby niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie opierało się na stwierdzeniu nadużycia prawa do informacji publicznej, o którym Sąd dowiedziałby się ze szczerego przedstawienia przez skarżącego okoliczności związanych z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, można by się spodziewać żądania bez żadnego uzasadnienia, które w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej musiałoby być uwzględnione. Organ nie ma podstaw do oceny powodów działania wnioskodawcy, brak jest też podstaw do oceny tego, jaki jest cel czynienia użytku z prawa do informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że liczba złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej w perspektywie kilku lat nie jest nadmierna, tym bardziej że jest spowodowana postawą organu. Korzystanie przez skarżącego z prawa do informacji publicznej nie jest przejawem złośliwości, nie ma też na celu szykanowania pracowników. Celem skarżącego jest uzyskanie informacji publicznej, zaś korzystanie przez skarżącego z trybu wnioskowego zwracania się o informacje publiczne jest konsekwencją postawy organu, który ogranicza zakres informacji publikowanych w BIP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest dopuszczalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Wójt Gminy [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest bowiem organem władzy publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p., należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W ocenie Sądu wniosek z dnia [...] listopada 2021 r. w zakresie punktów [...] i [...] odnosi się do spraw publicznych, albowiem dotyczy kwestii sposobu funkcjonowania Urzędu Gminy [...] i trybu działania komórek organizacyjnych tego Urzędu w przedmiocie gromadzenia i ewidencjonowania informacji dotyczących zawieranych przez gminę [...] umów cywilnoprawnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnych wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż informacja o zawieranych przez jednostki samorządu terytorialnego umowach cywilnoprawnych stanowi informację publiczną. Sposób ewidencjonowania takich umów i gromadzenie przez urząd gminy informacji o zawartych umowach dotyczy zatem także spraw publicznych. Z tego też powodu Sąd uznał skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie punktów: [...] i [...] wniosku z dnia [...] listopada za zasadną. Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż pytania zawarte w ww. punktach wniosku nie dotyczyły informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w zakresie wskazanym powyżej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie bezczynność Wójta Gminy [...] w rozpoznaniu wniosku nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni. Błędy w wykładni prawa nie mogą jednak skutkować uznaniem, że bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. miała postać kwalifikowaną. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 2 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.