II SAB/Wa 171/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku K. L.; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz K. L. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga K. L. na bezczynność Prezydenta m. [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2022 r. (data wniosku i data wpływu wniosku do organu) K. L. (zwana dalej: wnioskodawczyni, skarżąca), zwróciła się do Prezydenta m. [...] (zwany dalej: Prezydent, organ) w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) o udzielenie informacji czy w stosunku do nieruchomości położonej w [...], w Dzielnicy [...], przy ul. [...], składającej się z działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu ewidencyjnego [...] (objętej dawniej księgami hipotecznymi oznaczonymi nr hip. [...] oraz nr hip. [...]) toczą sią jakiekolwiek postępowania administracyjne mające za przedmiot tę nieruchomość, a jeżeli tak to, ile jest takich postępowań, kiedy zostały one wszczęte i jaki jest ich przedmiot. Jednocześnie skarżąca wniosła o przekazanie wnioskowanych dokumentów na wskazany adres pocztowy (kancelarii prawnej) oraz adres e-mailowy. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem znak [...] z dnia [...] lutego 2022 r. poinformował skarżącą, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić podstawy do otrzymania informacji we własnej sprawie. Informację publiczną stanowi bowiem jedynie informacja o sprawach publicznych. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Wyjaśnił, że według orzecznictwa sądów administracyjnych, pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Zdaniem organu, wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie ma waloru informacji publicznej. Jego przedmiotem nie jest kwestia służąca jakiemukolwiek interesowi społecznemu, dotyczy on jedynie realizacji indywidualnych interesów kancelarii działającej w imieniu i na rzecz mocodawcy w zakresie doradztwa prawnego. Skoro więc przedmiotem wniosku jest realizacja indywidualnego interesu kancelarii, to nie dotyczy on sprawy publicznej i nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustosunkowując się do treści opisanego pisma wnioskodawczyni wniosła do organu pismo z dnia 18 lutego 2022 r., w którym stwierdziła, że stanowisko organu jest błędne i narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz podtrzymała żądanie udzielenia informacji zawartych we wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. Pismem z dnia 22 lutego 2022 r. (złożonym za pośrednictwem organu) skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku poprzez zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w określonym terminie; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażący; zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej w przewidzianym ustawowo terminie; 2. art. 1 ust. 1 w zw. art. 3 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieuznanie żądanej informacji za informację publiczną; 3. art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p. poprzez naruszenie prawa skarżącej do niezwłocznego dostępu do informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych; 4. art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez faktyczne domniemywanie przez organ interesu prawnego lub faktycznego skarżącej w przypadku, gdy ww. przepis wyraźnie wskazuje, że organ nie może żądać, a więc również domniemywać, jaki interes prawny lub faktyczny ma wnioskodawca, wnosząc o udzielenie informacji publicznej; 5. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. fart. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. poprzez uznanie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy jest to informacja publiczna na temat majątku publicznego (mienia komunalnego) oraz sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz stanie przyjmowanych spraw; 6. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej i niewydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej; 7. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki udzielania informacji publicznej na zbliżone wnioski składane wielokrotnie do organu. W uzasadnieniu złożonej skargi skarżąca szczegółowo omówiła zarzuty. Uzasadniając złożoną skargę wnioskodawczyni wskazała, że organ błędnie zakwalifikował wnioskowaną informację uznając, że nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z pisma organu wynika, że organ odmówił udzielenia informacji publicznej tylko z uwagi na fakt, że skarżąca jest [...] pracującym w kancelarii [...] świadczących wobec klientów usługi prawne. Wobec tego organ uznał, że celem przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest wyłącznie indywidualny cel kancelarii, a nie uzyskanie informacji, służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu. Organ, przedstawiając swoje stanowisko, kierował się jedynie profesją i miejscem pracy skarżącej. Tylko z uwagi na te okoliczności nie udzielono jej informacji. Był to jedyny argument przemawiający za tym, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naruszył zatem m.in. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP, stanowiące, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu. Zdaniem skarżącej całkowicie błędna jest konkluzja organu zawarta w odpowiedzi na wniosek, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przed podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Organ przekroczył swoje uprawnienia zakładając z góry cel i interes prawny jakiemu służył wniosek skarżącej. Podkreśliła, że zainteresowany obywatel, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej. Ponadto z informacji o podmiocie wnioskującym o udostępnienie informacji publicznej nie można wyprowadzać tak daleko idącego wniosku jakim jest przyjęcie, że wnioskowana informacja służyć będzie wyłącznie indywidualnemu interesowi wnioskodawcy i wobec tego nie ma ona charakteru informacji publicznej i jako taka nie może być udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prowadziłoby to bowiem do wniosku, że radcowie prawni nie mogą korzystać z uprawnień jakie stwarzają przepisy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu swojego stanowiska opisał przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, że złożona skarga nie została poprzedzona złożeniem środka zaskarżenia. Pismem znak [...] z dnia [...] lutego 2022 r. organ poinformował wnioskodawczynię, iż żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej oraz wezwał ww. do wykazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, szczególnego interesu publicznego w udzieleniu informacji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. Prezydent, działając na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., orzekł o odmowie udostępnienia wnioskowanej przez wnioskodawczynię informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia, gdy podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępniane. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Z akt sprawy w żadnej mierze nie wynika dlaczego organ przyjął, że "przedmiotem wniosku była kwestia służąca jedynie realizacji indywidualnych interesów kancelarii, działającej w imieniu i na rzecz mocodawcy w zakresie doradztwa prawnego". Sądowi znane jest orzecznictwo, zgodnie z którym wnioski w sprawach indywidualnych nie mogą być traktowane jako wnioski o udzielenie informacji publicznej. Stanowisko to, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, musi jednakże znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy, z których musi wynikać ów indywidualny, prywatny (a nie publiczny) interes wnioskodawcy. Zasadny jest zatem zarzut skargi, że organ bezpodstawnie uznał, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, biorąc pod uwagę tylko zawód wnioskodawczyni i jej miejsce pracy. Tymczasem radcowie prawni również mogą korzystać z uprawnień jakie stwarzają omawiane przepisy. Jeżeli faktycznie, jak uważa organ, wnioskowana informacja miała służyć jedynie realizacji indywidualnych interesów kancelarii działającej w imieniu i na rzecz mocodawcy w zakresie doradztwa prawnego, powinien wskazać konkretnie, o jaką/ którą/ czyją sprawę chodzi. Sąd po analizie akt sprawy doszedł do przekonania, że organ swoich twierdzeń nie poparł żadnymi ustaleniami, które potwierdzałyby, że skarżąca żąda informacji w sprawie własnej lub reprezentowanej przez siebie strony. Tak więc uzasadniona co do zasady była skarga na bezczynność organu w udzieleniu żądanej wnioskiem informacji. Sąd jednakże nie mógł zobowiązać do jej udzielenia, ponieważ po wniesieniu skargi wydana została decyzja co do meritum wniosku, która ewentualnie (w razie wniesienia na nią skargi) będzie przedmiotem odrębnego badania. Z uwagi na wydanie w.w. decyzji po wniesieniu skargi Sąd, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził tylko, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu niniejszego postępowania (punkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie brak było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stąd orzeczenie w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 i 205 p.p.s.a. gdyż skarżąca, mimo iż jest [...], reprezentuje się we własnej sprawie, nie może zostać zatem potraktowana jednocześnie jako strona i pełnomocnik procesowy, przysługuje jej zatem tylko zwrot opłaty od skargi (punkt 3 sentencji wyroku).