II SAB/Wa 170/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. D. na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udzielenie informacji postanawia odrzucić skargę.

Pismem z [...] grudnia 2021 r. B. D – skarżący w niniejszej sprawie, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2021 r. o udzielenie informacji. W podstawie wniosku skarżący przywołał przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karanych i aresztach śledczych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 647). W odpowiedzi na wniosek z [...] kwietnia 2021 r. organ wyjaśnił, że żądanie w nim zawarte może być zrealizowane na podstawie art. 173 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że wniosek datowany na dzień [...] kwietnia 2021 r., który wpłynął do Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w B. w dniu [...] kwietnia 2021 r., nie może zostać uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem organu lektura całości tego pisma nie uzasadnia przyjęcia, że uruchomiło ono postępowanie oparte na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na powyższe wskazuje nie tylko podstawa prawna wskazana przez wnioskodawcę, tj. przepis art. 102 pkt 10 i 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karanych i aresztach śledczych, mówiący o prawie skazanego do składania wniosków, skarg i próśb oraz sposobu prowadzenia korespondencji z organami państwowymi, ale przede wszystkim treść zawartych we wniosku żądań. Wobec powyższego organ wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej bez wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia w postaci ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 31 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 10/22 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3), a nadto jeżeli z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Ponadto, przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). Zauważyć należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszły w życie nowelizacje ustaw – Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.), jak i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonane ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano m.in. zmiany w zakresie regulacji art. 37 Kpa., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia – w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 Kpa. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie Kpa. Stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 Kpa. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie. Postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 Kpa. ma charakter wpadkowy (incydentalny), nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jest to postanowienie mające na celu likwidację bezczynności (przewlekłości) organu i stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłość) (art. 52 p.p.s.a.). Sąd wskazuje, że wniosek skarżącego został złożony w oparciu o przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, nie zaś w trybie szczególnym, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, którego to trybu ani organ, ani Sąd nie mogą domniemywać. Żądanie w nim zawarte może być zrealizowane na podstawie art. 173 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zatem środkiem zaskarżenia w przypadku bezczynności organu administracji publicznej jest ponaglenie wniesione w trybie art. 37 § 1 Kpa. Przepis ten stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się (ust. 3): 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji jest więc uprzednie, tj. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, wniesienie ponaglenia. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu wyższego stopnia. Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie skierował do organu ponaglenia w trybie art. 37 § 1 Kpa, co skutkowało przyjęciem, że nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Ponaglenie jest w istocie podaniem (żądaniem) o rozpatrzenie sprawy bezczynności organu lub sprawy przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej. Skuteczne wniesienie ponaglenia wszczyna incydentalne postępowanie w sprawie stwierdzenia bezczynności lub w sprawie stwierdzenia przewlekłości, które kończy wydanie postanowienia (vide wyrok NSA z 7 lipca 2016 r., I OSK 3389/15, LEX nr 2100712: "Postępowanie w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego jest postępowaniem odrębnym od postępowania właściwego, którego przewlekłość dotyczy. Jest niejako postępowaniem wpadkowym"). Ponaglenie powinno czynić zadość wymaganiom określonym w art. 63 Kpa., tj. zawierać oznaczenie podmiotu wnoszącego ponaglenie i jego adres, żądanie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości oraz podpis wnoszącego ponaglenie. Ponadto ponaglenie powinno zawierać uzasadnienie. Tymczasem nie sposób odnaleźć w zebranej w niniejszej sprawie dokumentacji pisma stanowiącego ponaglenie, na co zresztą zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę. Odnotowana okoliczność niewyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu administracyjnym uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i obliguje Sąd do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Odrzucenie skargi nie zamyka przy tym skarżącemu drogi do ponownego wystąpienia ze skargą na bezczynność organu administracji publicznej po wyczerpaniu trybu określonego w art. 37 § 1 Kpa.. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a..