II SAB/Wa 167/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi E.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku E.K. z dnia [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy, w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E.K. sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł (słownie: tysiąc złotych); 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E.K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi E.K. jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych postępowania z wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r. o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że E.K. wspomnianym wnioskiem zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Pismo skarżącej wpłynęło do organu w dniu 2 marca 2017 r. W piśmie z 12 kwietnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o udzielenie informacji, czy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury lub renty i czy otrzymuje świadczenie oraz podanie jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowiły podstawę ustalenia świadczenia. W tym samym dniu organ, powołując się na art. 36 k.p.a. poinformował skarżącą, że z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania (...) sprawy", nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin (18 sierpnia 2017 r.). Organ emerytalno-rentowy w piśmie z 17 maja 2017 r., które wpłynęło do Ministra Spraw Wewnętrznych w dnu 22 maja 2017 r., poinformował organ prowadzący postępowanie, że E.K. ma ustalone prawo do emerytury. W dniu 28 sierpnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Komendanta Głównego Policji i Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby E.K., ze szczególnym uwzględnieniem służby wykonywanej z narażeniem zdrowia i życia oraz zawiadomił skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia 26 stycznia 2018 r.). Z akt sprawy wynika, że w dniu 18 września 2017 r. wpłynęło do Ministra pismo Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA informujące o tym, że w dniu [...] czerwca 2017 r. wydał decyzję o ponownym ustaleniu skarżącej wysokości emerytury (na podstawie art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym), w związku z informacją Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o pełnieniu przez nią służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13 b powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Odpowiedź Instytutu Pamięci Narodowej na pismo organu z 287 sierpnia 2017 r. wpłynęła do Ministra w maju 29 listopada 2017 r., natomiast Komendant Główny Policji udzielił odpowiedzi w dniu 23 stycznia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych w piśmie z 12 lutego 2018 r. zawiadomił stronę o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków w wyznaczonym terminie (art. 10 § 1 k.p.a.). W dniu 6 listopada 2018 r. Minister wyznaczył kolejny (przedłużony) termin załatwienia sprawy (do 12 kwietnia 2019 r.). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych E.K. w dniu 21 lutego 2020 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarżąca w skardze opisała przebieg postępowania, wyjaśniła, że w piśmie z 9 stycznia 2018 r. wezwała Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji. E.K. zarzuciła organowi niedotrzymanie ustawowych terminów załatwienia sprawy, podejmowanie czynności procesowych w dużych odstępach czasu i stwierdziła, że są to czynności pozorne, "nie wnoszące nowego do sprawy", które niepotrzebnie przedłużają postępowanie. Zdaniem E.K., przewlekłość postępowania organu w tej sprawie jest rażąca. Organ dotychczas nie wydał decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, mimo że od 1 października 2017 r. skarżąca otrzymuje świadczenie zaopatrzeniowe w obniżonej wysokości. Z tego powodu zostały spełnione, zdaniem skarżącej, przesłanki do przyznania na jej rzecz od organu sumy pieniężnej w kwocie 36.000 zł. (1000 zł za każdy miesiąc przewlekłości). Z tych wszystkich względów E.K. wniosła o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania sprawy w wyznaczonym terminie, stwierdzenie rażącej przewlekłości organu w niniejszej sprawie, przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Z akt sprawy wynika ponadto, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który 26 lutego 2020 r. otrzymał niniejszą skargę, w dniu 18 marca 2020 r. po raz kolejny (czwarty) zawiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (do dnia 31 sierpnia 2020r.) i zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o nadesłanie kopii akt osobowych dotyczących przebiegu służby E.K. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził, że zarzut przewlekłości postępowania nie jest uzasadniony. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga bowiem wnikliwej analizy, często bardzo obszernego materiału dowodowego, a znaczna ilość spraw podlegających rozpatrzeniu przez organ uniemożliwia ich terminowe załatwienie. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej Minister podniósł, że ma ona na celu zdyscyplinowanie organu ale ponadto ma zrekompensować stronie postępowania stratę, jaką poniosła na skutek zwłoki organu. W konsekwencji strona powinna taką stratę konkretnie wykazać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżąca E.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił temu organowi, że w ustawowym terminie nie rozpoznał jej wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i w związku z tym wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji. Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek skarżącej o wydanie decyzji wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 2 marca 2017 r., w dniu 12 kwietnia 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z pytaniem, czy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury lub renty oraz zawiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (18 sierpnia 2017 r.). W dniu 22 maja 2017 r. Minister otrzymał odpowiedź w tej sprawie i następnie, po upływie trzech miesięcy (w dniu 28 sierpnia 2017r.) wystąpił do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o informacje dotyczące przebiegu służby skarżącej, istotne z punktu widzenia zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Z akt sprawy wynika, że organ, który w dniu 12 lutego 2018 r. zawiadomił skarżącą o całego zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami, nie zakończył postępowania, mimo upływu ponad trzech lat od dnia jego wszczęcia. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935, obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). Innymi słowy, organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy nie załatwia sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, albo czynności zbędne, pozorne albo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 187/17, LEX nr 2411020). Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W kontrolowanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi postepowanie wyjątkowo nieefektywnie a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania (mimo upływu ponad trzech lat od dnia wpływu do organu wniosku skarżącej o wydanie decyzji, nie została ona wydana), ale także jego konkretne zachowania procesowe. Otóż, Minister 12 kwietnia 2017 r., a więc ponad miesiąc od dnia otrzymania wniosku E.K. o wydanie decyzji, podjął pierwszą czynność procesową i zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację, czy skarżąca ustalone prawo do emerytury (renty). Minister po uzyskaniu żądanej informacji (w dniu 22 maja 2017 r.) dopiero po upływie trzech miesięcy podjął kolejne czynności zmierzające do załatwienia sprawy (zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Instytutu Pamięci Narodowej o dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy). Organ od chwili, kiedy dysponował kompletnym materiałem dowodowym (12 lutego 2018 r.) i zawiadomił skarżącą o jego zebraniu, nie tylko nie wydał decyzji, ale jeszcze dwukrotnie wyznaczał kolejne, "przedłużone" termin załatwienia sprawy (w dniu 6 grudnia 2018 r. do 12 kwietnia 2019 r. i w dniu 18 marca 2020 r., już po złożeniu przez skarżącą niniejszej skargi, do dnia 31 sierpnia 2020 r.). Zdaniem Sądu, charakter i okoliczności sprawy nie uzasadniają opieszałości organu w podejmowaniu czynności w tej sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który lutym 2018 r., a więc ponad dwa lata temu, dysponował całym materiałem dowodowym, nie załatwił niniejszej sprawy Jak już powiedziano, organ kilkakrotnie (czterokrotnie) informował skarżącą o niemożliwości zakończenia postępowania z uwagi na konieczność "wszechstronnej i wnikliwej analizy (...) sprawy". Trzeba zauważyć, że kolejne przedłużanie terminu załatwienia sprawy następowało po upływie wyznaczonego terminu zakończenia postępowania (np. drugi z przedłużonych terminów załatwienia sprawy upłynął w dniu 26 stycznia 2018 r., tymczasem Minister wyznaczył nowy termin jej załatwienia w dniu 6 listopada 2018 r. i mimo jego upływu w dniu 12 kwietnia 2019 r., dopiero w dniu 18 marca 2020 r. zawiadomił stronę o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy), a między tymi czynnościami organ nie podejmował w zasadzie żadnych czynności. Sąd stwierdza, że czynność podjęta przez Ministra w dniu 18 marca 2020 r. (zwrócenie się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu) o nadesłanie kopii "kompletnych akt" dotyczących przebiegu służby skarżącej, mogła i powinna być podęta znacznie wcześniej. Nic więc nie usprawiedliwia opieszałości organu w niniejszej sprawie i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak już powiedziano, przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji, Sąd w pkt I wyroku, zobowiązał Ministra do załatwienia sprawy - zainicjowanej wnioskiem skarżącej z [...] lutego 2017 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona przewlekłość postępowania wynika wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca (strona postępowania). Zdaniem Sądu, sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wprawdzie na podstawie art. 36 k.p.a. organ administracji ma możliwość wyznaczenia nowego (dłuższego) terminu rozpoznania sprawy, niemniej jednak termin ten nie może być dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie, jak już powiedziano, nie występuje. Skoro zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącą sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie i w doktrynie pogląd (por. np. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17 oraz z 14 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1143/18, J.P. Tarno, M .A. Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2019 s. 21-22), że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka. Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r., poz. 75), to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy przybiera ona postać kwalifikowaną tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej powinno być regułą, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa B. przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Trybunał wskazywał, że: po pierwsze istnieje silne domniemanie, że nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (szerzej na temat w powołanym wyroku NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18). Uwzględniając czas trwania postępowania, w tym okresy, w których organ bez usprawiedliwionych przyczyn nie podejmował żadnych czynności, charakter sprawy i jej znaczenie dla skarżącej, Sąd uznał za uzasadnione przyznanie E.K. sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Zdaniem Sądu, suma pieniężna w takiej wysokości spełni w okolicznościach rozpoznawanej sprawy swą kompensacyjną rolę. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I-III wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a..