II SAB/Wa 164/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa, Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości; 3. stwierdza, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi grzywnę w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych).

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga A. G. na przewlekłe prowadzenie przez [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z [...] czerwca 2017 r. A. G. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), skierował do [...] (zwany dalej:[...], organ) wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708), zwana dalej: u.z.e.f., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c i art. 22a u.z.e.f. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ, powołując art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2017 r., z uwagi na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy oraz podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. W tej samej dacie organ wystąpił do [...] o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby oraz w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Odpowiedzi na powyższe wezwanie organu [...] udzielił w piśmie z dnia [...] października 2017 r. (data wpływu do organu – [...] października 2017 r.) informując, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, do wymiaru której zaliczono wymienione w tym piśmie okresy zatrudnienia. Następnie w dniu [...] października 2017 r. organ zwrócił się do [...] oraz [...] o przekazanie informacji, dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy. Przy piśmie z [...] listopada 2017 r. [...] przesłał wnioskowaną informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego. Natomiast dokumentacja, dotycząca przebiegu służby skarżącego od [...], wpłynęła do organu [...] grudnia 2017 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ poinformował skarżącego, iż jego sprawa powinna zostać załatwiona w terminie do dnia [...] maja 2018 r. oraz, że wystąpił do [...] z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu jego służby do dnia 31 lipca 1990 r. i niezwłocznie po otrzymaniu odpowiedzi, która jest niezbędna do dalszego prowadzenia postępowania, zostanie wyda decyzja w jego sprawie. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ poinformował skarżącego, iż w jego sprawie zebrana została dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, w związku z czym może się on zapoznać ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Natomiast w piśmie z [...] czerwca 2018 r., zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2018 r., powołując się na konieczność wnikliwej analizy sprawy. W dniu [...] grudnia 2018 r. organ zwrócił się do [...] o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy. Odpowiedź na powyższe ww. przesłał [...] w piśmie z [...] marca 2019 r. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. (data wpływu do organu – [...] lutego 2020 r. ) wnioskodawca złożył do [...] ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wnosząc o niezwłoczne rozpatrzenie jego wniosku z [...] czerwca 2017 r. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania z jego wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu wydania decyzji będącej odpowiedzią na jego wniosek w terminie miesiąca, wymierzenie Ministrowi grzywny i przyznanie sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił czynności organu ze wskazaniem ich dat oraz wskazał, iż pomimo określenia w piśmie z [...] czerwca 2018 r., że rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić do dnia [...] sierpnia 2018 r. (co miało wynikać z konieczności dokonania wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy) do dnia wniesienia skargi [...] nie załatwił jego sprawy. Zaprzestał też informowania go o stanie sprawy. W odpowiedzi na skargę [...]wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że wydłużenie terminu załatwienia sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia. Organ poinformował również, że wpłynęła do niego znaczna ilość spraw na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (około 4.900). Podkreślił, że przekroczenie terminów załatwienia przedmiotowego wniosku nie wynika z rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, lecz z czynników obiektywnych. Jednocześnie organ zakwestionował żądanie orzeczenia grzywny, zaś odnosząc się do wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wskazał, może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga na przewlekłość prowadzonego przez [...] postępowania jest dopuszczalna oraz okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jak wynika z części historycznej uzasadnienia, bezsporne jest, że pismem z [...] czerwca 2017 r. A. G. skierował do [...] wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a u.z.e.f. Do dnia orzekania w sprawie niniejszej nie została wydana decyzja w jego sprawie, mimo podejmowania czynności, zmierzających do jej wydania. Nie ma zatem wątpliwości, że organ przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie skarżącego. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Stosownie natomiast do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3 k.p.a.). Przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu jej załatwienia oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, organ naruszył zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, prowadzi postępowanie przez ponad 2,5 roku (licząc od dnia złożenia wniosku do wniesienia skargi do Sądu), nie wydając w tym czasie decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zasadny był zatem zarzut skargi dotyczący przewlekłości Ministra w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego. Stanowiło to dla Sądu podstawę do wydania rozstrzygnięcia stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Taka właśnie sytuacja zaistniała w sprawie skarżącego, rozpoznawanej ponad 2,5 roku. Nadto w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 8 k.p.a., wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że czas prowadzenia postępowania i opisany w części wstępnej uzasadnienia sposób jego prowadzenia, uzasadniały wymierzenie organowi grzywny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Zarówno zatem wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Ustalając wysokość nałożonej grzywny (500 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny upływ czasu od dnia [...] czerwca 2017 r., tj. dnia złożenia wniosku do dnia rozpoznania skargi. Sąd wziął jednocześnie na względzie bardzo dużą ilość wniosków złożonych do organu w trybie art. 8a u.z.e.f. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 sentencji wyroku.