II SAB/Wa 161/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi S. S.O.W. Polska z siedzibą w W. na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. oddala skargę

Stowarzyszenie [...] (dalej Skarżąca/Stowarzyszenie) wniosło skargę na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej Szef CBA/Organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzuciło Organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997 Nr 78 poz. 483), w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019 poz. 1429 ze zm., dalej jako: UDIP) poprzez wymijającą odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, i wniosło o: 1.Stwierdzenie, iż doszło do bezczynności Organu, 2. Zobowiązanie Organu do wykonania wniosku, 3. Zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazało, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. skierowanym do Organu Skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. protokołów pokontrolnych kontroli oświadczeń majątkowych złożonych w latach 2015-2019 przez Prezesa [...] M. B., dokonanych przez CBA; 2. przygotowanego przez Centralne Biuro Antykorupcyjne raportu dotyczącego Prezesa [...] M. B., i przedstawionego premierowi, o którym rzecznik rządu P. M. informował opinię publiczną dnia [...] listopada 2019. Podniosło, że Organ udzielił odpowiedzi dnia [...] grudnia 2019 r. i w zwykłym piśmie poinformował, że po zakończonej kontroli oświadczeń majątkowych Pana M. B. zostało do Prokuratury Krajowej skierowane zawiadomienie o możliwości popełnienia przez kontrolowanego przestępstwa, a integralną część zawiadomienia stanowił protokół kontroli, będącej przedmiotem wniosku. Organ wskazał, że nie jest uprawniony do udostępnienia treści zawartych w przekazanym do prokuratury wraz z zawiadomieniem protokole kontroli. W ocenie Skarżącej poza sporem jest zobowiązanie Organu do udzielenia informacji publicznej, a także fakt, iż informacja objęta przedmiotem wniosku stanowi informację publiczną. Wskazało, że w ocenie Organu niemożliwe jest jednak udostępnienie informacji ze względu na fakt, iż Organ nie jest do tego uprawniony. Zdaniem Skarżącej argumentacja Organu jest pozbawiona podstaw. Wskazało, że sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, i w przypadku odmowy udostępnienia udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną - "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 UDIP) - tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 UDIP), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 UDIP). Zdaniem skarżącej organ winien albo udostępnić informację, albo wydać decyzję administracyjną, wskazawszy konkretnie, z uwagi na jaką tajemnicę ustawowo chronioną konieczne jest ograniczenie prawa do informacji. Organ nie uczynił żadnej z tych rzeczy, i tym samym pozostaje w bezczynności. Sama ta okoliczność wystarczy do stwierdzenia, że Organ pozostaje w bezczynności. Nadto zdaniem skarżącej Organ udzielił wymijającej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., przesłanym jako załącznik za pośrednictwem poczty e-mail, udzielił odpowiedzi informując wnioskodawcę, że protokół z przeprowadzonej przez funkcjonariuszy CBA kontroli oświadczeń majątkowych został przekazany Prokuraturze Regionalnej w B. wraz zawiadomieniem możliwości popełnienia przestępstwa przez osobę kontrolowaną. W piśmie wskazano, że w związku z faktem wszczęcia postępowania karnego w tej sprawie, Szef CBA nie jest uprawniony do udostępnienia treści wytworzonych przez CBA dokumentów. Organ wskazał, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Inaczej mówiąc, stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, mogą być udostępnione w innym trybie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r., II SAB/Wa 18/07, LEX nr 340011). W ocenie organu przepisy Kodeksu postępowania karnego, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego i wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kodeks postępowania karnego reguluje odmienne zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego niż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Organu w oparciu o wniosek stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2019 r., Szef CBA nie miał podstaw do wszczęcia postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jego zdaniem informacja będąca przedmiotem zainteresowania skarżącego, w momencie rozstrzygania wniosku, tj. w dniu [...] grudnia 2019 r. objęta była nadzorem prokuratorskim, a z tego względu dostęp do niej nie mógł być realizowany na innej podstawie, jak tylko w trybie art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego. W orzecznictwie jednoznacznie wskazano, że materiały z kontroli CBA, które weszły w skład akt postępowania przygotowawczego podlegają udostępnieniu wyłącznie w trybie przepisów procedury karnej, przez co wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I OSK 2896/12, LEX nr 1601653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2013 r., II SA/Wa 1038/13, LEX nr 1629789). Organ nie podzielił poglądu skarżącego, który twierdzi, że w niniejszej sprawie Szef CBA winien albo udostępnić żądaną informację, albo wydać decyzję administracyjną wskazującą, z uwagi na jaką konkretną tajemnicę ustawowo chronioną konieczne jest ograniczenie prawa do informacji. Powołując się na orzecznictwo stwierdził, że organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie tylko w przypadku, w którym wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, ale również w sytuacji, w której wniosek dotyczy takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach. Zdaniem organu powinien on jedynie zawiadomić wnoszącego (skierować pismo informacyjne), że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne trybu dostępu do żądanej informacji. Biorąc to pod uwagę organ stwierdził, że udzielenie przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego pisemnej odpowiedzi należy uznać za dopuszczalną formę załatwienia sprawy w analizowanym zakresie. W przedmiotowym piśmie, sporządzonym w dniu [...] grudnia 2019 r., organ zawiadomił wnioskodawcę, że materiały z kontroli oświadczeń majątkowych Prezesa [...] zostały przekazane Prokuraturze Regionalnej w B., i że na dzień rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, są przedmiotem śledztwa prowadzonego przez tę jednostkę, a w konsekwencji, że Szef CBA nie jest uprawniony do ich udostępnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej opisanej we wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. Dokonując kontroli legalności działania organu, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ppsa), Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie o informacji publicznej (Dz.U.2015.2058 ze zm. u.d.i.p.), z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Mając na względzie te przepisy uznać należy, że informację publiczną stanowi wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art.4 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 09.10.2018 r. sygn. akt II SAB/Łd 84/18). Przyjmuje się też, że katalog informacji, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu nie jest katalogiem zamkniętym, należy więc każdorazowo badać, czy wnioskowana informacja stanowi informacje publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W związku z tym, za informację publiczną przyjąć należy treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Nadto, niezależenie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi odnosić się do sfery faktów. Zgodnie z przepisami u.d.i.p. - podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), co stanowi czynność materialno- techniczną, - udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia (art. 15 u.d.i.p.), - powiadomić stronę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), - udzielić w formie pisma odpowiedzi, że organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) lub obowiązuje inny tryb udzielenia informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), - odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., w formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), - odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zgodnie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej. W tym stanie rzeczy należy uznać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest jedynym aktem normatywnym zapewniającym realizację prawa do informacji i nie każdy wniosek, z którego treści wynika żądanie udostępnienia informacji publicznej, może zostać załatwiony w trybie przepisów tej ustawy. Zasadna jest postawiona przez Organ teza, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, mogą być udostępnione w innym trybie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r., II SAB/Wa 18/07, LEX nr 340011). Przepisami o charakterze szczególnym są m.in. art. 73-74 k.p.a., art. 12a § 2 p.p.s.a., art. 525 k.p.c. oraz art. 156 § 5 i 5a Kodeksu postępowania karnego. Zgodnie z art. 156 § 5 k.p.k., jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie, a prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. Ponadto, za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Przepis art. 156 § 5 k.p.k. odnosi się do postępowania przygotowawczego i w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, LEX nr 1399808; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 1399/15, LEX nr 2323346). Przepisy Kodeksu postępowania karnego w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego i wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kodeks postępowania karnego reguluje odmienne zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego niż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Organu, że w oparciu o wniosek stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2019 r., Szef CBA nie miał podstaw do wszczęcia postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Faktem, który nie może być podważony przez skarżącą jest okoliczność, że informacja będąc przedmiotem jej zainteresowania, w momencie rozstrzygania wniosku, tj. w dniu [...] grudnia 2019 r. objęta była nadzorem prokuratorskim, a z tego względu dostęp do niej nie mógł być realizowany na innej podstawie, jak tylko w trybie art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego. Zasadne jest twierdzenie, że w orzecznictwie jednoznacznie wskazano, że materiały z kontroli CBA, które weszły w skład akt postępowania przygotowawczego podlegają udostępnieniu wyłącznie w trybie przepisów procedury karnej, przez co wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I OSK 2896/12, LEX nr 1601653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2013 r., II SA/Wa 1038/13, LEX nr 1629789). Należy zauważyć, że na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i na dzień wniesienia skargi dysponentem informacji związanych z tą sprawą był wskazany w piśmie Organu, Prokurator. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.