II SAB/Wa 16/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2019 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku K. O. z dnia [...] marca 2019 r., 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego K. O. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga K. O. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o wyłączenie stosowania przepisów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z [...] lipca 2017 r. K. O. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, zwana dalej: u.z.e.f.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c u.z.e.f. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 8a u.z.e.f., po rozpatrzeniu ww. wniosku, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. skarżący wniósł do organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Nr [...] z [...] lutego 2019 r. Pismem [...] z [...] kwietnia 2019 r., organ powołując art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] września 2019 r., powołując się na konieczność dokonania jej wnikliwej analizy. Kolejnym pismem z dnia [...] października 2019 r. organ poinformował skarżącego, iż jego sprawa powinna zostać załatwiona w terminie do dnia 2 marca 2020 r. z uwagi na konieczność dokonania jej wnikliwej analizy. Wyjaśnił przy tym, że na długość ww. terminu bezpośredni wpływ ma znaczna ilość spraw do rozpatrzenia przez organ odwoławczy, uniemożliwiająca pełną realizację zasady szybkości postępowania, określoną w art. 12 k.p.a. Pismem z [...] października 2019 r. wnioskodawca złożył do Ministra ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a., wnosząc o wydanie merytorycznej decyzji w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność (przewlekłość postępowania) organu w rozpoznaniu jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] marca 2019 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku; przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący przedstawił czynności organu ze wskazaniem ich dat oraz podał, iż w sprawie złożył ponaglenie, co warunkuje dopuszczalność niniejszej skargi. Wywiódł także, iż przedmiotowe postępowanie prowadzi ten sam organ, który wydał decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. Postępowanie prowadzone jest na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w całości w postępowaniu objętym ww. decyzją. W toku postępowania organ nie występował o żadne nowe dokumenty i nie przeprowadzał (od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) żadnych nowych czynności w sprawie. Zauważył dalej, że pomimo zgromadzenia całości materiału dowodowego i braku konieczności przeprowadzenia jakichkolwiek czynności - do chwili obecnej organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Wbrew twierdzeniom organu, usprawiedliwieniem dla tego rodzaju czynności nie może być "ilość spraw do rozpatrzenia przez organ odwoławczy". Okoliczność taka pozostaje bez żadnego wpływu na sytuację prawną strony, która ma prawo oczekiwać na sprawne i zgodne z przepisami k.p.a. działania organu administracji. Nie zgodził się również z twierdzeniem organu uzasadniającym brak wydania decyzji, tj. koniecznością dokonania wnikliwej analizy sprawy stwierdzając, że sprawę ponownie rozpatruje ten sam organ i na podstawie tego samego materiału dowodowego, jakim organ ten dysponował w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Nadto organ w żaden sposób nie wskazał, na czym polegać ma "wnikliwa analiza" niniejszej sprawy, ani nie dokonał żadnej czynności, która wskazywałaby na rzeczywiście przeprowadzaną analizę niniejszej sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Minister działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz 8a ust. 1 u.z.e.f., orzekł o odmowie wyłączenia stosowania przepisów. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy oraz poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydłużenie terminu załatwienia sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ poinformował również, że wpłynęła znaczna ilość spraw na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (około 4.800). Odnosząc się do wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej wskazał, może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga była zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga na bezczynność Ministra w zakresie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z [...] lutego 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy na podstawie art. 8a u.z.e.f. jej art. 15c, art. 22a i art. 24a, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.). Skarga jest dopuszczalna także z tego względu, iż skarżący dopełnił określonej w art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem pismem z dnia [...] października 2019 r. (data wpływu do organu – 30 października 2019 r.) wniósł ponaglenie do Ministra wobec niezałatwienia jego wniosku z dnia [...] marca 2019 r. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), a także stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Skarga na bezczynność organu ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ pozostawał bezczynny w sprawie i nie kończył postępowania wydaniem rozstrzygnięcia. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania skargi. Z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych wynika, że wnioskiem oznaczonym datą [...] marca 2019 r., który wpłynął do organu 14 marca 2019 r. skarżący wystąpił do Ministra o ponowne o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] lutego 2019 r. Następnie wobec bezczynności organu w rozpoznaniu ww. wniosku skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego. Jak wynika z przedstawionych przy skardze aktach administracyjnych, decyzję załatwiającą ww. wniosek, utrzymującą w mocy decyzję z [...] lutego 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., Minister wydał w dniu [...] grudnia 2019 r., a więc już po wniesieniu skargi. Wobec powyższego w dacie orzekania przez Sąd w sprawie niniejszej, organ nie był bezczynny, ale należało uznać, że przewlekle prowadził sprawę. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Stosownie natomiast do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 k.p.a.). Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, nie podejmując żadnych czynności, mających wpływ na wyjaśnienie sprawy, przez okres ponad 8 miesięcy nie wydał decyzji administracyjnej. Analiza akt sprawy wskazuje, że wniosek skarżącego inicjujący postępowanie "odwoławcze" wpłynął do organu 14 marca 2019 r. Reakcją organu na przedmiotowy wniosek było skierowanie do wnioskodawcy pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r., informującego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. do dnia 30 września 2019 r. Kolejną czynnością zaś – wykonaną było po upływie ww. terminu – było skierowanie do wnioskodawcy pisma (z [...] października 2019 r.), informującego o przesunięciu terminu załatwienia sprawy – do 2 marca 2020 r. Każdorazowo jako podstawę przesunięcia terminu załatwienia sprawy Minister wskazywał konieczność wnikliwej analizy sprawy oraz znaczną liczbę spraw. Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania sprawy skarżącego, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. Sąd ocenił, że brak działania miał charakter kwalifikowany tj. bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Przekroczenie terminu rozpoznania sprawy było bardzo znaczne, co Sąd stwierdził punkcie 2 sentencji wyroku. W konsekwencji należało też wymierzyć organowi grzywnę (punkt 3 sentencji wyroku), aczkolwiek w wysokości niższej niż żądana w skardze, stąd konieczność oddalenia wniosku o grzywnę w kwocie przewyższającej 2000 zł (punkt 4 sentencji wyroku). Podstawą orzekania o grzywnie był art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono (w punkcie 5 sentencji wyroku) na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwotę 597 zł, na którą złożył się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, 480 zł kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.