II SAB/Wa 153/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi B. N. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącej B. N. z dnia [...] września 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznaje B. N. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w kwocie 850 zł (słownie: osiemset pięćdziesiąt złotych); 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 1700 zł (słownie: tysiąc siedemset złotych); 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej B. N. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca, zwana dalej "Wnioskodawcą", reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego, zarzuciła organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu jej podania z [...] września 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz.U. z 2019 r. poz. 288), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". W skardze wniesiono o: - stwierdzenie, że wobec Wnioskodawcy nie ma zastosowania art. 15c, 22a i 24 a ustawy zaopatrzeniowej; ewentualnie zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia wyroku wydanego w niniejszej sprawie, - stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, - zasądzenie od organu na rzecz Wnioskodawcy kwoty pieniężnej w wysokości 1000 zł, - zasądzenie od organu na rzecz Wnioskodawcy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych powiększonych o opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: - pismem z [...] października 2017 r. organ poinformował Wnioskodawcę, że rozpatrzenie jego sprawy nastąpi do [...] czerwca 2018 r. z uwagi na konieczność zebrania materiału dowodowego; termin ten przedłużono - pismem z [...] sierpnia 2018 r. - do [...] października 2018 r., - Wnioskodawca [...] lutego 2020 r. skierował do organu ponaglenie, - do dnia złożenia skargi do Sądu (datowana [...] lutego 2020 r.) wniosku nie rozpatrzono, – niniejsza sprawa - przyjmując nawet, że ma charakter szczególnie skomplikowanej i wymagającej postępowania wyjaśniającego - powinna być rozstrzygnięta w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; tymczasem postępowanie administracyjne trwa już ponad 24 miesięcy, – efektem bezczynności organu jest to, że przez cały powyższy okres Wnioskodawcy wypłacane jest świadczenie w mniejszej wysokości; w sprawie wciąż nie ma konkretnego rozstrzygnięcia; Wnioskodawca nie otrzymał także informacji o planowanym terminie jej zakończenia; organ natomiast podejmuje czynności w kilkumiesięcznych odstępach czasu, – przedmiotowe postępowanie dotyczy zabezpieczenia społecznego Wnioskodawcy; stanowi ono jedno z podstawowych uprawnień zapewnionych w art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, jakie czynności musiał podjąć organ wobec złożenia wniosku, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazano m.in.: – do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4 900) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania", – zakwestionowano żądanie orzeczenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); wskazano, że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu; w związku z tym stanowi ono możliwość, z której należy korzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony; przywołano uzasadnienie wyroku NSA o sygn. akt II GSK 1695/16, opubl. LEX nr 2237160), gdzie wskazano, że samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności; oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu; przywołano też następujące stanowisko: "To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Ponadto ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. A skoro tak to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać. Nie wystarczy ogólnie powoływać się na samą okoliczność wyrządzenia szkody. Taka argumentacja nie wykazuje bowiem w odniesieniu do jakiej wielkości Sąd miałby proporcjonalnie orzec o środku prawnym o charakterze kompensacyjnym", (wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1769/17, opubl. Legalis Nr 1688966), – odnosząc się do żądania Wnioskodawcy w sprawie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, podkreślono, że w przedmiotowej sprawie ono nie nastąpiło; organ musi bowiem dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę; przywołano uzasadnienie wyroku WSA z 9 lutego 2017 r. (sygn. akt II SAB/Go 164/16, opubl. Lex nr 2220020), gdzie stwierdzono: "Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnym sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne"; podniesiono także, że "Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnym sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia" (tak wyrok WSA z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 159/16, opubl. Lex nr 2200989). Wedle ustaleń Sądu, w sprawie zainicjowanej pismem Wnioskodawcy nie wydano na dzień orzekania decyzji administracyjnej (tak notatka służbowa, k. 18 akt sądowych). Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie wydano określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Wobec wprowadzonej przez prawodawcę do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", regulacji art. 37 ust. 1 w nowym brzmieniu, stan bezczynności nie dotyczy sytuacji, gdy organ nie przekracza terminów, określonych w art. 35 bądź innych - wskazanych przezeń, w myśl art. 36 Kodeksu (tak art. 37 ust. 1 pkt 1). O ile natomiast organ mieści się w tych terminach ewentualna zwłoka w załatwieniu sprawy może być oceniana w ramach zarzutu przewlekłości postępowania (art. 37 ust. 1 pkt 2). W realiach rozpatrywanej sprawy organ wskazał końcowy termin jej załatwienia na [...] października 2018 r. W dniu wnoszenia skargi (20 lutego 2020 r.) nie wydano zaś orzeczenia. Organ więc – w myśl reguł art. 37 ust. 1 K.p.a. - pozostaje w bezczynności. I taki jest też zarzut skargi Wnioskodawcy. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie przewidzianego do załatwienia sprawy terminu, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – ponaglenie z 19 lutego 2020 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin rozpatrzenia sprawy (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza możliwości uznania, że organ pozostaje w zwłoce, lecz jedynie w trybie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Trafnie w skardze opisano istotne elementy przebiegu sprawy, niekwestionowane zresztą w odpowiedzi na skargę i znajdujące potwierdzenie w przedłożonych Sądowi aktach. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne ich przytaczanie nie byłoby zasadne. Organ administracji słusznie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności. Mianowicie, pismem z [...] sierpnia 2018 r. organ poinformował stronę o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego, wyznaczając też termin załatwienia sprawy na [...] października 2018 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2018 r. w sprawie stanowisko zajął Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Od tego momentu aż do marca 2020 roku, gdy organ wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych Wnioskodawcy, organ nie podejmował z urzędu jakiejkolwiek czynności, służącej dalszemu wyjaśnianiu przedmiotowej sprawy. Organ nie odpowiedział Wnioskodawcy wobec ponaglenia, a decyzji nie wydano nawet wobec wniesienia skargi. Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednakże brak jest uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania czynności z tak znaczną zwłoką. Dokumentację zgromadzono w sierpniu 2018 roku zaś decyzji nie wydano do maja 2020 roku. Sprawy skomplikowane należy przy tym załatwiać w terminie do dwu miesięcy, zaś termin załatwienia danej zakreślono ostatecznie na [...] października 2018 r. Był to zresztą termin kolejny i nie został także zachowany. Zasadny był więc zarzut bezczynności. Wobec upływu przewidzianego przepisem terminu załatwienia sprawy (jak wskazano – do dwu miesięcy w sprawach szczególnie skomplikowanych) uzasadnione było zobowiązanie organu przez Sąd do załatwienia sprawy w czasie 30 dni – wedle żądania skargi - skoro pełną dokumentację, w ocenie organu już zgromadzono. W realiach niniejszej sprawy doszło też do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście bezczynności w sprawie. Organ podejmował wprawdzie działania generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcia wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w stosunkowo krótkim czasie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne może być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Wobec wskazywanego przez organ uprzedniego wpływu znacznej ilości podań - zrozumiałe jest opóźnienie przy załatwieniu kolejnych, wnoszonych spraw. Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie likwidować zaległości, zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej. W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość Wniosek wpłynął do organu we wrześniu 2017 roku. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie służyło temu kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, przy czym na dzień wniesienia skargi (datowana [...] lutego 2020 r.) upłynął kolejny wskazany przez organ termin ([...] października 2018 r.). Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, Wnioskodawcy nie wskazano nawet kolejnego terminu załatwienia jego sprawy. Nie odpowiedziano też na wniesione przez niego ponaglenie z [...] lutego 2020 r. Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane terminy zakreślone w K.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych (podkreślano to też w skardze). Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, przy równoczesnej informacji od organu, że cała dokumentacja została już zgromadzona, mogło rodzić u Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, czemu zresztą dano wyraz w skardze. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym. Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z września 2017 roku), w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy zostanie ona ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący. Wobec wystąpienia rażącego naruszenia prawa zasadne było także wymierzenie organowi przez Sąd grzywny, jako środka służącego jego dyscyplinowaniu dla właściwego prowadzenia spraw. W danym przypadku zachodzi przesłanka zastosowania danej sankcji, pomimo że nie ujawniono celowego przeciągania załatwienia sprawy. Na równi z taką sytuacją wypada traktować brak rzetelnej informacji dla strony o terminie załatwienia sprawy, gdy może to rodzić u niej wątpliwości, czy zostanie ona w ogóle załatwiona. W ocenie Sądu niepodejmowanie przez organ żadnych czynności, poczynając od września 2018 roku (gdy stanowisko w sprawie zajął Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) do marca 2020 roku (zwrócenie się przez organ do Prezesa Instytucji Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu) uzasadnia wymierzenie sankcji w wysokości 100 zł za każdy miesiąc pozostawania w bezczynności (17 x 100 zł). Ustalając grzywnę w umiarkowanej kwocie, Sąd miał na uwadze, że generalnie powodem zwłoki w załatwieniu danej sprawy może być znaczny, równoczesny napływ wielu wniosków. Sąd zasądził także kwotę pieniężną tytułem zadośćuczynienia za oczekiwanie na wydanie orzeczenia w kwocie 850 zł (17 x 50 zł). Jest to zasadne wobec znacznego okresu całkowitej bezczynności organu i oczekiwania przez Wnioskodawcę na rozstrzygnięcie, nawet gdyby zwłoka nie była zawiniona. Przyznana suma pieniężna stanowi zadośćuczynienie za stan niepewności, w jakiej pozostawał Wnioskodawca w następstwie znacznego przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, zakreślonych w K.p.a. Przeszkodą dla jej zasądzenia nie może być brak wykazania konkretnych szkód, jakie poniósł Wnioskodawca w następstwie zwłoki przy załatwieniu jego sprawy. Szerszą argumentację w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2019 o sygn. akt II SAB/Wa 468/19. Sąd w tym składzie uważa ją za trafną. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (w CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Wysokość zasądzonej sumy jest zbliżona do żądanej skargą. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-4 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 5 sentencji – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika Wnioskodawcy w kwocie 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. ----------------------- 9