II SAB/Wa 147/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie podjęcia czynności związanych ze sporządzeniem protokołu powypadkowego postanawia odrzucić skargę.

ZASADNIENIE M. W. (skarżąca) w dniu [...] kwietnia 2019 r. w trakcie pełnienia służby w II rewirze dzielnicowych KRP [...], [...] Wydział [...], w obecności innych funkcjonariuszy, uległa wypadkowi. W trakcie badań lekarskich stwierdzono u skarżącej powierzchniowy uraz głowy – stłuczenie głowy i kręgów szyjnych bez zmian pourazowych, zalecono dalsze leczenie i wystawiono zwolnienie lekarskie do [...] maja 2019 r. Skarżąca w dniu [...] kwietnia 2019 r. powiadomiła telefonicznie bezpośredniego przełożonego o powyższej okoliczności, następnie w dniu [...] kwietnia sporządziła pisemny raport dotyczący ww. zdarzenia, który skierowała do Komendanta Rejonowego Policji [...]. W dniu [...] sierpnia 2019 r. został sporządzony protokół powypadkowy nr [...],[...], przesłany skarżącej za pismem z [...] sierpnia 2019 r. Następnie skarżąca w dniu [...] sierpnia 2019 r. wystąpiła do ww. Komendanta z wnioskiem o wgląd w akta postępowania powypadkowego w związku z tym, jak stwierdziła, że nie zgadza się z informacjami zawartymi w ww. protokole. [...] sierpnia sporządziła uwagi i zastrzeżenia do protokołu, które nadała w dniu [...] sierpnia 2019 r. Skarżąca w dniu [...] października 2019 r. złożyła do Komendanta Rejonowego Policji [...] ponaglenie, wskazując, że stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia [...] kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą, do postępowań w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.). W odpowiedzi na ponaglenie, Sekcja Ochrony Pracy KSP w piśmie z [...] listopada 2019 r. wskazała, że postępowanie powypadkowe w sprawie przedmiotowego wypadku zostało zakończone poprzez zatwierdzenie przez kierownika jednostki protokołu powypadkowego, który jest jedynym podmiotem odpowiedzialnym za sposób procedowania w niniejszej sprawie. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca powtórzyła argument podniesiony w ponagleniu, że ww. ustawa, na podstawie której wydane zostało rozporządzenie MSWiA w sprawie ustalenia okoliczności i przyczyn wypadków w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Ochrony Państwa, stanowiące podstawę działania organu, przewiduje posiłkowe zastosowanie do niej przepisów Kpa. Zdaniem skarżącej sporządzenie protokołu pokontrolnego stanowi niezbędny etap postępowania na drodze do wydania prawidłowej decyzji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której organ na różnych etapach prowadzenia tej samej sprawy raz był a raz nie byłby zmuszony do stosowania obowiązujących przepisów prawa. Sytuacja taka byłaby sprzeczna z logiką postępowania, przeczyłaby zasadzie racjonalnego ustawodawcy i prowadziłaby do sytuacji, w której prawa strony na etapie sporządzania protokołu powypadkowego nie byłyby w żaden sposób chronione, zaś organ mógłby bez konsekwencji działać w sposób przewlekły nie podejmując czynności przewidzianych przepisami prawa. Wobec tak przedstawionego stanowiska skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty należności w określonym terminie, wymierzenie organowi grzywny w wysokości adekwatnej do powagi sprawy, stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia o oddalenie skargi. Przywołał przepisy prawa regulujące postępowanie powypadkowe i stwierdził w szczególności, że sprawa skarżącej została zakończona z zatwierdzeniem protokołu powypadkowego. Uznał, że skoro postępowanie w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego może być wszczęte na wniosek funkcjonariusza, a skarżąca takowego nie złożyła, to nie ma legitymacji do podjęcia decyzji merytorycznych. W konsekwencji przyjął, że brak jest podstaw do twierdzenia jakoby pozostawał w bezczynności, dlatego skarga jest niezasadna, a co najmniej przedwczesna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Komendanta [...] Policji w zakresie podjęcia czynności w związku ze sporządzeniem protokołu powypadkowego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany do podjęcia czynności organ nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Biorąc powyższe pod uwagę, należy podkreślić, że skoro możliwość zaskarżenia bezczynności organów administracji jest ograniczona zakresem przedmiotowym zawartym w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., oznacza to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest - na mocy powyższego przepisu - zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności w nim określonych. Rozważyć zatem należało, czy przedmiot objęty złożoną w niniejszej sprawie skargą może stanowić materię podlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny, w świetle wyżej podanych przepisów art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż kwestie zasad oraz trybu: 1) przyznawania i wypłaty: a) jednorazowego odszkodowania przysługującego w razie wypadku pozostającego w związku ze służbą, lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, b) odszkodowania za przedmioty osobistego użytku utracone, zniszczone lub uszkodzone wskutek wypadku; 2) ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku oraz związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, reguluje ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1448; dalej ustawa). Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 ustawy, w razie ujawnienia u funkcjonariusza choroby, co do której zachodzi podejrzenie, że powstała w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, kierownik jednostki organizacyjnej kieruje funkcjonariusza do właściwej komisji lekarskiej z urzędu lub na wniosek funkcjonariusza. O uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza doznanym wskutek wypadku lub choroby lub o związku śmierci funkcjonariusza z wypadkiem lub chorobą orzekają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych albo komisje lekarskie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego albo Agencji Wywiadu (art. 31 ustawy). Prawo do świadczeń odszkodowawczych i ich wysokość ustala się w drodze decyzji (art. 34 ust. 1 ustawy), którą wydają organy, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy. Prawo do jednorazowego odszkodowania ustala się między innymi na podstawie protokołu powypadkowego (art. 35 pkt 2 ustawy). Zgodnie z treścią art. 37 ustawy, decyzję w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania (ust. 1.). Jeżeli organ, o którym mowa w art. 34 ust. 2, uzna, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, może przedstawić również, odpowiednio Marszałkowi Sejmu, Prezesowi Rady Ministrów, ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych albo ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, wniosek o podwyższenie odszkodowania albo o jego przyznanie w wysokości określonej w art. 14, wraz z dokumentami zebranymi w sprawie (ust. 2.). Decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 2, Marszałek Sejmu, Prezes Rady Ministrów, minister właściwy do spraw finansów publicznych albo minister właściwy do spraw wewnętrznych wydaje w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku organu (ust. 3.). Jeżeli w związku z wypadkiem, któremu uległ funkcjonariusz, jest prowadzone postępowanie karne lub postępowanie dyscyplinarne, a wynik tego postępowania może mieć wpływ na uprawnienia funkcjonariusza lub członków jego rodziny do jednorazowego odszkodowania, organ, o którym mowa w art. 34 ust. 2, może zawiesić wydanie decyzji lub przedstawienie wniosku, o którym mowa w ust. 2, do czasu zakończenia postępowania karnego lub postępowania dyscyplinarnego, o czym powiadamia się te osoby (ust. 4.). Zgodnie zaś z treścią art. 38 ustawy, od decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 1, przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 151, z późn. zm.) (ust. 1). Odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w razie niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego bądź powstania obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu. Odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu (ust. 2). Od decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 3, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 3). Powyższe przepisy wyraźnie wskazują, że w ramach omawianego postępowania w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego nie jest wydawana decyzja, na którą służyłaby skarga do sądu administracyjnego. Odwołanie od decyzji zapadłej w omawianym przedmiocie służy bowiem do sądu powszechnego, a ponadto odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w przypadku niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego. Wprawdzie, zgodnie z przepisem art. 38 ust. 3 ustawy istnieje możliwość zaskarżenia aktu wydanego w ramach opisywanej ustawy, ale dotyczy ta możliwość wyłącznie decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 3 i przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje jednak tylko na decyzje w przedmiocie wniosku o podwyższenie odszkodowania albo o jego przyznanie w wysokości określonej w art. 14, wraz z dokumentami zebranymi w sprawie. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia poglądu, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega rozstrzygnięcie co do prawa do jednorazowego odszkodowania ustalonego na podstawie protokołu powypadkowego, które stanowi decyzję o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, tj. w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych. Jak wynika z zatwierdzonego protokołu powypadkowego brak jest przesłanek do przyjęcia, że skarżąca uległa wypadkowi w trakcie pełnienie służby a zatem nie istnieją podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji o przyznaniu jej świadczenia odszkodowawczego. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że organ nie podejmował przewidzianych prawem czynności i można byłoby mu w związku z tym zarzucić bezczynność. Innymi słowy, skoro Komendant [...] Policji nie miał podstaw do procedowania w powyższym zakresie, a następnie wydania w rozpatrywanej sprawie decyzji, postanowienia ani żadnego innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. podlegających kontroli sądu administracyjnego, to okoliczność ta przesądza również o niedopuszczalności skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.