II SAB/Wa 14/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewy Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje K. S. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 200 (słownie: dwieście) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K. S. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca, zwana dalej "Wnioskodawczynią", zarzuciła organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu jej podania z [...] grudnia 2019 r. - złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz.U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". W skardze wniesiono o: – stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności (mylnie określonej w skardze jako przewlekłe postępowanie), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – zobowiązanie organu do rozpatrzenia podania Wnioskodawczyni z [...] grudnia 2019 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, – wymierzenie organowi grzywny w wysokości 21 473, 35 zł, – przyznanie Wnioskodawczyni od organu sumy pieniężnej w wysokości 21 473, 35 zł, – zasądzenie od organu na rzecz Wnioskodawczyni kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: – [...] grudnia 2019 r. Wnioskodawczyni złożyła do organu wniosek w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; pismem z 2 stycznia 2020 r. organ poinformował ją, że rozpatrzenie jej podania w terminie przewidzianym ustawą nie jest możliwe z uwagi na konieczność podjęcia dodatkowych czynności, m.in. wystąpienia z zapytaniami do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA oraz do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, dalej jako "IPN"; w związku z tym przedłużono termin załatwienia sprawy do 8 czerwca 2020 r., – 23 czerwca 2020 r. organ ponownie przedłużył termin rozpoznania sprawy i poinformował, że nastąpi to do 15 października 2020 r.; jednocześnie poinformowano Wnioskodawczynię o zebraniu w jej sprawie dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia; pouczono ją o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, – [...] października 2020 r. Wnioskodawczyni złożyła do organu ponaglenie; doręczono je do organu 3 listopada 2020 r., – do dnia złożenia skargi – mimo upływu prawie 12 miesięcy - nie rozpoznano podania Wnioskodawczyni, – bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa z uwagi na wyznaczanie dodatkowych terminów rozpoznania sprawy, mimo że nie było konieczne podejmowanie żadnych dodatkowych czynności poza tymi wskazanymi w piśmie z 2 stycznia 2020 r.; nie pozyskiwano także innych dowodów niż te które już zgromadzono; jednocześnie nie dokonywano żadnych czynności w celu przyspieszenia zakończenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, jakie czynności musiał podjąć wobec złożenia wniosku, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazano m.in.: – do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4 900) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania"; – wobec żądania stwierdzenia rażącego naruszenia prawa podkreślono, że nie miało to miejsca w niniejszej sprawie; organ musiał dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę; na potwierdzenie organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 164/16 (dostępny w CBOSA), w którym wskazano: "oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne"; podobnie stwierdzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 159/16 (dostępny w CBOSA): "przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia", – organ zakwestionował także żądanie orzeczenia grzywny; na potwierdzenie prezentowanego stanowiska przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd (dostępny w CBOSA), w którym wskazano: "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15 – Lex nr 2205900)". Zgodnie z informacją zawartą w aktach w sprawie wydano orzeczenie (tak pismo organu z [...] stycznia 2021 r. – k. 22 akt sądowych oraz dołączona do akt administracyjnych kopia decyzji z [...] stycznia 2021 r.). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynność, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skargę na bezczynność można wnieść po upływie przewidzianego do załatwienia sprawy terminu, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie w myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – ponaglenie z [...] października 2020 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza możliwości uznania, że organ pozostaje w zwłoce, lecz jedynie w trybie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Trafnie w skardze opisano istotne elementy przebiegu sprawy, niekwestionowane zresztą w odpowiedzi na skargę i znajdujące potwierdzenie w przedłożonych Sądowi aktach. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne ich przytaczanie nie byłoby zasadne. Organ administracji słusznie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności. Mianowicie pismem z 23 czerwca 2020 r. organ poinformował stronę o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika, aby od czerwca do grudnia 2020 roku, gdy wniesiono skargę, organ podejmował z urzędu jakiekolwiek czynności, służące dalszemu jej wyjaśnianiu. Dopiero 14 grudnia 2020 r. – jak wynika z pisma IPN z 22 grudnia 2020 r. (data wpływu pisma do organu) - zwrócił się do IPN o przedłożenie płyty DVD z kopią akt osobowych Wnioskodawczyni, które wpłynęły do organu wraz z pismem z 22 grudnia 2020 r. Z kolei [...] stycznia 2021 r. wydał w sprawie decyzję. Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednakże brak jest uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania czynności ze znaczną zwłoką. O zgromadzeniu dokumentacji w sprawie poinformowano Wnioskodawczynię w czerwcu 2020 roku, zaś decyzję wydano dopiero w styczniu roku następnego. Sprawy skomplikowane należy przy tym załatwiać w terminie do dwu miesięcy, zaś datę załatwienia danej organ – po kolejnym przedłużeniu daty zakończenia postępowania - zakreślił na 15 października 2020 r. – nie informując Wnioskodawczyni o ponownym przedłużeniu terminu rozpatrzenia jej wniosku. Zasadny był więc zarzut bezczynności. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej, przed wyrokowaniem sądu (patrz załączona kopia decyzji), nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie. Nie są natomiast zasadne wywody skargi, gdzie twierdzono jakoby samo nierozpatrzenie podania Wnioskodawczyni w przewidzianym ustawą terminie musiało być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie nie ma przesłanek ku przyjęciu, jakoby organ celowo uchylał się od rozpoznania podania Wnioskodawczyni. Wręcz przeciwnie po wniesieniu przez nią skargi na bezczynność – podjął dalsze czynności i wydał decyzję administracyjną. Wobec nieuznania przez Sąd, jakoby przy rozpatrywaniu danej sprawy doszło to rażącego naruszenia prawa, nie było także przesłanek dla uwzględnienia żądania Wnioskodawczyni o wymierzenie organowi grzywny. Sąd zasądził natomiast kwotę pieniężną tytułem zadośćuczynienia za oczekiwanie na wydanie orzeczenia. Kwotę odniesiono do okresu, gdy organ bez uzasadnionej przyczyny nie podejmował w sprawie żadnych czynności – od sierpnia 2020 roku (w lipcu Wnioskodawczyni – wobec pisma organu – była uprawniona do zapoznania się z aktami i ewentualnego zgłoszenia uwag) do listopada 2020 roku (w grudniu podjęto dalsze czynności w sprawie). Zdaniem Sądu adekwatną kwotą jest 50 zł za każdy miesiąc (tu – 4). Zasądzanie sumy pieniężnej jest zasadne wobec okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie, nawet gdyby zwłoka organu nie była zawiniona. Przyznana suma pieniężna stanowi zadośćuczynienie za stan niepewności, w jakiej pozostawała Wnioskodawczyni w następstwie przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, zakreślonych w K.p.a. Przeszkodą dla jej zasądzenia nie może być brak wykazania konkretnych szkód, jakie poniosła Wnioskodawczyni w następstwie zwłoki przy załatwieniu jej sprawy. Szerszą argumentację w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2019 o sygn. akt II SAB/Wa 468/19. Sąd w tym składzie uważa ją za trafną. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (w CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Nie znajduje natomiast uzasadnienia żądanie zasądzenia sumy w większej wysokości – w szczególności tak znacznej jak określona w skardze. Z powyższych względów, na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 2 a także art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-4 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 5 sentencji – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika Wnioskodawczyni w kwocie 480 zł. ----------------------- 7