II SAB/Wa 135/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Joanna Kruszewska–Grońska (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M.Z. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Komisję Nadzoru Finansowego do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz M. Z.kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W związku z karą w wysokości 9,9 mln zł nałożoną przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej: "KNF", "organ") na spółkę [...] na posiedzeniu w dniu [...] września 2018 r., M. Z. (dalej: "skarżący") wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. wystąpił do KNF o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1. odsetka rachunków dotkniętych niesymetrycznie ustawianym parametrem [...] w modelu instant w okresie od [...].01.2014 do [...].05.2015, w stosunku do rachunków przebadanych; 2. odsetka transakcji dotkniętych niesymetrycznie ustawianym parametrem [...] w modelu instant w okresie od [...].01.2014 do [...].05.2015, w stosunku do transakcji przebadanych; 3. wysokości średniego ustawienia dla badanych rachunków parametru [...] w modelu instant z okresu od [...].01.2014 do [...].05.2015; 4. średniej różnicy wyrażonej procentowo pomiędzy rzeczywistym wynikiem transakcji a wynikiem jaki zostałby osiągnięty przy symetrycznie ustawionym parametrze [...] dla badanych transakcji, których ta sytuacja dotyczy, z okresu objętego raportem, czyli od [...].01.2014 do [...].05.2015; 5. odsetka rachunków dotkniętych ustawieniem parametru [...] w okresie od [...].01.2014 do [...].03.2016, w stosunku do rachunków przebadanych; 6. odsetka transakcji dotkniętych parametrem [...] w okresie od [...].01.2014 do [...].03.2016, w stosunku do transakcji przebadanych; 7. wysokości średniego ustawienia dla badanych rachunków parametru [...] z okresu od [...].01.2014 do [...].03.2016; 8. średniej różnicy wyrażonej procentowo pomiędzy rzeczywistym wynikiem transakcji a wynikiem jaki zostałby osiągnięty przy [...], których ta sytuacja dotyczy, z okresu objętego raportem, czyli od [...].01.2014 do [...].03.2016. Ponadto skarżący zażądał przesłania skanu raportu, który stał się podstawą nałożenia ww. kary, po ewentualnym zakryciu fragmentów mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Wnioskowana informacja publiczna miała być przekazana skarżącemu na skrzynkę ePUAP. Pismem z [...] grudnia 2019 r. organ – za pośrednictwem platformy ePUAP –poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") żądane informacje wymagają poczynienia stosownych ustaleń i z tego względu wniosek skarżącego będzie rozparzony niezwłocznie, nie później jednak niż do [...] lutego 2020 r. Następnie KNF w piśmie z [...] marca 2020 r. wskazała skarżącemu, iż wnioskowane informacje zawierają dane, co do których spełnione są przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej zawarte w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 147 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 89 ze zm.) oraz zawiadomiła go o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, pouczając o uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Powyższe zawiadomienie o wszczęciu postępowania organ zawarł również w odrębnym piśmie z [...] marca 2020 r. W dniu [...] lutego 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KNF w rozpoznaniu jego wniosku z [...] grudnia 2019 r., zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z tych przepisów wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana w szczególnych przypadkach w terminie wskazanym przez podmiot obowiązany do udostępnienia, jednocześnie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący domagał się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z [...] grudnia 2019 r. oraz zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o: umorzenie postępowania w zakresie żądania zobowiązania do załatwienia wniosku z [...] grudnia 2019 r.; niestwierdzanie, iż w toku rozpatrywania tego wniosku dopuściła się bezczynności, ewentualnie orzeczenie, że jej bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; odstąpienie od orzekania z urzędu przez Sąd grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w przepisie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Organ nadzoru stwierdził, że dołożył wszelkiej staranności przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego - postępowanie administracyjne jest w toku. Zaznaczył przy tym, iż liczba wniosków o udostępnienie informacji publicznej wpływająca do KNF corocznie wzrasta, a niezmienną pozostaje liczba etatów przeznaczonych do ich rozpoznania. Dotychczas nie zostało zakończone postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (vide pismo KNF z [...] czerwca 2020 r. – karta nr [...] akt sądowych sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] grudnia 2019 r. zasługuje na uwzględnienie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznej; wymienia, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, iż dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wskazana we wniosku skarżącego z [...] grudnia 2019 r. informacja stanowi informację publiczną, a w związku z tym, czy organ zobowiązany był, na mocy cytowanych przepisów, do jej udostępnienia. Natomiast wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że KNF jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa. Przedmiotem wniosku skarżącego z [...] grudnia 2019 r. są informacje zawarte w raporcie organu dotyczącym spółki [...], skutkującym nałożeniem na nią kary finansowej w kwocie 9,9 mln zł. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Chodzi o informacje publiczne objęte jednolitą definicją, która taki charakter nadaje wszelkim wiadomościom wytworzonym przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do działalności organu władzy publicznej. W niniejszej sprawie KNF nie kwestionuje waloru informacji publicznej w odniesieniu do przedmiotu wniosku. Rozważa natomiast aspekt tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. W myśl tego przepisu tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną, przez osobę wymienioną w art. 148 ust. 1, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności informację zawierającą: 1) dane identyfikujące stronę umowy lub innej czynności prawnej; 2) treść umowy lub przedmiot czynności prawnej; 3) dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach; 4) oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych na nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); bądź zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); albo też stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie wedle przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (zob. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Jak wynika z akt administracyjnych i sądowych rozpoznawanej sprawy, KNF wprawdzie prowadzi od [...] marca 2020 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] grudnia 2019 r., jednakże dotychczas go nie zakończyła, a w konsekwencji nie rozpoznała tego wniosku. Przypomnieć też trzeba, że w piśmie z [...] grudnia 2019 r. organ wskazał skarżącemu, iż jego wniosek rozpozna nie później niż do [...] lutego 2020 r. Jednocześnie KNF nie wyznaczyła nowego terminu załatwienia sprawy. W świetle powyższego, za zasadny należy uznać sformułowany w skardze zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 2019 r. Z zarzutu tego nie zwalnia KNF ani fakt toczącego się postępowania, ani wzrost wpływu do organu wniosków o udzielenie informacji publicznej przy niezwiększonej liczbie etatów przeznaczonych do ich rozpoznawania. Dlatego Sąd w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] grudnia 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być intepretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "oczywiste", "wyraźne". Ocena, czy mamy do czynienia z kwalifikowaną postacią bezczynności musi być każdorazowo dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy. Ponadto podkreślenia wymaga, że przepisy u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, a zatem wymagają dokonywania ich wykładni, nie zaś mechanicznego stosowania. Odnosi się to w szczególności do kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie bezczynność organu nie była spowodowana złą wolą czy też lekceważeniem skarżącego, lecz wynikała z trudności personalno-organizacyjnych KNF. O kosztach postępowania (które obejmują wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) rozstrzygnięto w punkcie trzecim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.