II SAB/Wa 120/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 2017 r. 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje J. G. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych), 4. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 400 zł (słownie: czterysta złotych).

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił organowi administracji przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpatrywaniu jego podania z [...] września 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz.U. z 2018 r. poz. 132), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". W skardze wniesiono o zobowiązanie organu administracji do wydania stosownej decyzji wobec wpływu wniosku. Uzasadniając skargę wskazano: - opisano przebieg czynności organu, polegających - zdaniem Wnioskodawcy - wyłącznie na wymianie korespondencji: - pismem z [...] października 2017 r. poinformowano stronę, że organ nie załatwi sprawy w przewidzianym art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", terminie; konieczne jest bowiem wszechstronne i wnikliwe jej zbadanie; rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu dowodów ze wskazanych pismem instytucji; w ocenie organu powinno to nastąpić do 29 czerwca 2018 r.; pismem z tego samego dnia wystąpiono do Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "ZER") z pytaniem o pobieraną przez Wnioskodawcę emeryturę, przebieg pracy i służby oraz w jakich formacjach służył; - odpowiedź na to wystąpienie stanowi pismo ZER z [...] grudnia 2017 r.; - pismem z [...] maja 2018 r organ wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN") z zapytaniem o przebieg służby Wnioskodawcy do 31 lipca 1990 r. oraz w okresie od 12 września 1989 r.; w tym samy dniu skierowano pismo do Komendanta Głównego Policji (dalej jako "KGP") z zapytaniem o przebieg służby, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje, awanse w stopniu, podwyżki w dodatkach do uposażenia, opinii służbowych, orderach, odznaczeniach i czy zachodzą przesłanki pełnienia służby w warunkach z narażeniem zdrowia i życia; - pismem z [...] lipca 2018 r. organ poinformował Wnioskodawcę, że dotychczas nie zgromadzono niezbędnych dowodów; wedle organu, powinno to nastąpić do [...] stycznia 2019 r.; - pismo organu z [...] stycznia 2019 r. stanowi odpowiedź na ponaglenie o niezwłoczne rozpatrzenie wniosku - wysłane 21 stycznia 2019 r., z treści pisma wynika, że zebrane dotychczas materiały dowodowe są niewystarczające do oceny rzetelności pełnionej przez Wnioskodawcę służby; rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu dowodów - powinno to nastąpić do 30 czerwca 2019 r.; - pismem z [...] stycznia 2019 r. wystąpiono do KGP o udzielenie żądanych informacji - wskazanych pismem z [...] maja 2018 r.; - pismem z [...] maja 2019 r. organ poinformował Wnioskodawcę o zebraniu dokumentacji niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; - [...] maja 2019 r. Wnioskodawca zaznajomił się z zebranymi materiałami i – [...] maja 2019 r. - wniósł o ich uzupełnienie (przez dołączenie doń trzech oświadczeń osób trzecich); także sam Wnioskodawca - w oświadczeniu z [...] maja 2019 r. - wniósł kilka uwag do zebranego materiału dowodowego; dotyczyły one jednego z dokumentów, będących formą analizy przebiegu służby oraz pismo Zastępcy Dyrektora Biura [...] Komendy Głównej Policji z [...] marca 2019 r., skierowanego do Dyrektora Biura [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji; - [...] stycznia 2020 r. organ skierował pismo do Prezesa IPN - stanowiące formę odpowiedzi na ponaglenie Wnioskodawcy z [...] grudnia 2019 r. – z prośbą o przesłanie szerszej dokumentacji na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego, - czekano rok i 7 miesięcy aby ocenić, że znalezione w IPN i przesłane do organu dokumenty są niewystarczające do wydania merytorycznej decyzji; także zgodnie z pismem organu z [...] maja 2019 r. zebrano materiały do merytorycznego rozstrzygnięcia i Wnioskodawca mógł się z nimi zapoznać; tymczasem - po upływie 8 miesięcy od momentu zapoznania się z materiałami - stwierdzono, że te z IPN są niewystarczające, - do dnia wniesienia skargi (datowana [...] stycznia 2020 r.) Wnioskodawca nie otrzymał decyzji; rozpatrywanie sprawy toczy się już 2 lata i ponad 4 miesiące. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie. W uzasadnieniu wskazano: - w przedmiotowej sprawie [...] lutego 2020 r. organ wydał decyzję (nr [...] – załączona do akt adm.), - wymieniono, jakie czynności musi podjąć organ wobec złożenia wniosku, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, - Naczelny Sąd Administracyjny - w wyroku z 30 maja 2001 r. (sygn. akt I SAB 72/00, opubl. LEX nr 54526) - stwierdził "Sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu"; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - w wyroku z 15 września 2016 r. (sygn. akt IV SAB/Po 55/16, opubl. LEX nr 2123351) wskazał: "W ramach badania, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, ocenie sądu podlega w szczególności to, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 38 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 § 3 k.p.a. można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia"; natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - w wyroku z 27 lipca 2016 r. (sygn. akt II SAB/Gd 65/16, opubl. w LEX nr 2085523) uznał: "Należy przyjąć, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności". - biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny przedmiotowej sprawy (wynikający z ustawy zaopatrzeniowej) oraz przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych, należy stwierdzić, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione; organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie; właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego czy rentowego funkcjonariuszy i ich rodzin, - do organu wpłynęła znaczna ilość spraw - na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 800 spraw, dodatkowo około 500 wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy - wniesionych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. w LEX nr 2158457 - stwierdził: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten również podniósł: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania"; w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, lecz występują obiektywnie weryfikowalne czynniki, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Sąd: - nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi; nie znalazł bowiem ku temu żadnej przesłanki, - rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie jej załatwiania (tak m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II GSK 1665/16 i II OSK 1158/16 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Przy ocenie przewlekłości postępowania jest istotne, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy - niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądną granicę, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (wobec art. 12 K.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych - nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, (tak np. wyroki NSA o sygn.: II OSK 1956/12 oraz. II GSK 2038/13 – dostępne w CBOSA). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności, a w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub nie - opieszałość organu (analogicznie w kwestii bezczynności - patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie, w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość (pisma z [...] stycznia 2019 r. oraz z [...] grudnia 2019 r.). Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie wymagającej postępowania wyjaśniającego sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ prowadzi postępowanie przewlekle. Trafnie w skardze oraz na nią odpowiedzi opisano przebieg sprawy. Ponowne jego referowanie nie jest zasadne. Organ administracji trafnie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy emerytalnej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane choć wskazywano, że pewne działania organu nie były konsekwentne (informacja o zgromadzeniu pełnego materiału a następnie wystąpienie do Prezesa IPN). Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem przewlekłości postępowania, gdy chodzi o intensywność realizacji kolejnych działań. Co trafnie podniesiono w skardze, czynności w sprawie były podejmowane w bardzo znacznych odstępach czasu, często dopiero w czasowym związku z kolejnymi ponagleniami Wnioskodawcy. Przykładowo od czasu wpływu pisma z ZER - w grudniu 2018, dopiero w maju kolejnego roku podjęto dalsze czynności. Przez 4 miesiące w sprawie nic się nie działo, choć termin załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej to 2 miesiące a od wpływu wniosku minął ponad rok. Znaczne były także inne przerwy w podejmowaniu czynności, tak że ogólny czas załatwienia sprawy (do wydania decyzji) przekroczył znacznie 2 lata i nie było to związane z szeregiem intensywnych działań organu. Podejmował on wprawdzie pewne czynności ukierunkowane na załatwienie sprawy lecz czynił to nader opieszale. Chybione są wprawdzie zarzuty skargi, gdzie przewlekłość postępowania upatrywano w samym uzupełnianiu materiału dowodowego - po jego zgromadzeniu i przedłożeniu Wnioskodawcy. Mogło to pozostawać w związku ze złożonymi przez stronę uwagami (taki charakter może mieć dodatkowa opinia KGP z [...] listopada 2019 r.) bądź zmiany praktyki orzeczniczej, kształtującej się pod wpływem orzecznictwa sądów administracyjnych. Niemniej jednak nie może to uzasadnić tak znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy - wobec ram czasowych, wyznaczonych w K.p.a. Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Sprawy skomplikowane należy jednak załatwiać w terminie do dwu miesięcy, zaś do czasu trwania postępowania nie wlicza się tylko okresów opóźnień, z przyczyn niezależnych od organu (tak art. 35 §. 5 K.p.a.). W judykaturze uznano, że prowadzenie czynności bez stosownej dynamiki pomiędzy poszczególnymi działaniami (koncentracji), stanowi także o przewlekłości postępowania. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie miało to miejsce. Wobec upływu przewidzianego przepisem terminu załatwienia sprawy (jak wskazano – do dwu miesięcy w sprawach szczególnie skomplikowanych) uzasadnione było uznanie, że postępowanie było prowadzone przewlekle. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu (patrz informacja od organu), nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie przewlekłości postępowania w jego toku - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie. Nie można uznać za trafne wywodów organu, jakoby - w realiach niniejszej sprawy - nie doszło do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ podejmował wprawdzie czynności generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcia wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim terminie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne mogło być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy nie jest obiektywnie możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej. W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość. Wniosek wpłynął do organu we wrześniu 2017 roku. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie mogło temu służyć początkowe kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, przy czym - na dzień wniesienia skargi (datowana [...] stycznia 2020 r.) - upłynął kolejny wskazany przez organ termin (30 czerwca 2019 r.). Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, Wnioskodawcy nie wskazano nawet kolejnego terminu załatwienia jego sprawy. Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane zakreślone w K.p.a. terminy, obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, w połączeniu z informacją od organu, że cała dokumentacja została już zgromadzona, mogło rodzić po stronie Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, czemu zresztą dał wyraz w skardze. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym. Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z września 2017 roku), przy nieznacznej intensyfikacji czynności przy jej załatwieniu w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy sprawa zostanie ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący. Wobec tak znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy w następstwie braku stosownej koncentracji działań organu jak i braku informacji dla strony, kiedy jej sprawa zostanie załatwiona Sąd z urzędu wymierzył organowi grzywnę w wysokości 400 zł oraz przyznał od tegoż - na rzecz Wnioskodawcy - kwotę 200 zł. Określając wysokość tych kwot Sąd miał w szczególności na uwadze gdy - bez konkretnej przyczyny - przez znaczny czas nie podejmowano żadnych czynności - ponad 4 miesiące. Chodzi o okres od grudnia 2017 roku - gdy wpłynęło pismo z ZER - do maja 2018 roku. Nie oczekiwano wówczas na żadne stanowisko innego organu ani nie podejmowano innych czynności. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 10