II SAB/Wa 118/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. J. z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego J. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z [...] stycznia 2024 r., drogą poczty elektronicznej, J.J. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ") o udostępnienie informacji publicznej (na podany adres poczty elektronicznej) w postaci skanów decyzji Ministra o postawieniu w stan likwidacji następujących spółek: T. S.A., P. S.A. i P. S.A., o których mowa w komunikacie: [...]. W odpowiedzi na ww. wniosek Minister w dniu [...] stycznia 2024 r. (również drogą poczty elektronicznej) poinformował skarżącego, że żądane dokumenty nie mogą zostać udostępnione. Jednocześnie organ przywołał treść art. 241 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2024 r., poz. 17 ze zm.; dalej: "k.k."): "Kto bez zezwolenia rozpowszechnia publicznie wiadomości z postępowania przygotowawczego, zanim zostały ujawnione w postępowaniu sądowym, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2". Pismem z [...] lutego 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii, obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji; 4) art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: - zobowiązanie Ministra do załatwienia jego wniosku informacyjnego z [...] stycznia 2024 r.; - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenie od Ministra na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych; - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; - udostępnienie mu akt sądowych sprawy zainicjowanej niniejszą skargą w systemie teleinformatycznym Sądu, tj. w portalu "PASSA". W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dwojaki sposób. Po pierwsze, poprzez udostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem żądania, a po drugie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeżeli uzna, że w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia prawa do tej informacji. Niepodjęcie ani jednego ani drugiego działania świadczy o bezczynności organu. Nie ma przy tym znaczenia skierowane do skarżącego pismo z [...] stycznia 2024 r., skoro to działanie organu nie przybrało wymaganej przez prawo formy, tj. formy decyzji administracyjnej, która umożliwi mu zakwestionowanie ograniczenia prawa do informacji. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] lutego 2024 r.) Minister wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. Organ zaakcentował, iż [...] lutego 2024 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanych dokumentów. Wobec powyższego, Minister stwierdził, że nie pozostaje już w bezczynności. Organ także zauważył, iż art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dopuszcza możliwość udostępnienia informacji w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, zaś między datą złożenia wniosku ([...] stycznia 2024 r.) a datą wydania decyzji ([...] lutego 2024 r.) upłynął krótszy termin, co świadczy o niezasadności zarzutu rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem ustalenie, iż podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Minister jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Również przedmiot wniosku skarżącego z [...] stycznia 2024 r. należy zakwalifikować jako informację publiczną. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. wskazuje, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zatem objęte wnioskiem informacyjnym skarżącego decyzje Ministra dotyczące postawienia w stan upadłości spółek z udziałem Skarbu Państwa - jako akty administracyjne, a zarazem dokumenty urzędowe - bezspornie stanowią informację publiczną. Stosownie do treści przepisów art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Rację ma skarżący, że do momentu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister nie zareagował właściwie na jego wniosek informacyjny, ponieważ nie udostępnił mu żądanych decyzji ani nie wydał decyzji odmownej w 14-dniowym terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Minister nie skorzystał też z przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. możliwości wydłużenia terminu do udzielenia informacji publicznej do dwóch miesięcy. Jednakże ten ostatni przepis znajduje zastosowanie w przypadkach takich jak nieprecyzyjne sformułowanie treści wniosku, jego wielowątkowość czy wątpliwości co do kwalifikacji przedmiotu wniosku jako informacji publicznej, które to sytuacje uniemożliwiają rozpatrzenie wniosku w terminie 14 dni. Nadto organy administracji zobowiązane są przed upływem 14-dniowego terminu, poinformować wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia oraz wskazać nowy termin rozpatrzenia wniosku, nie dłuższy niż dwa miesiące. Innymi słowy, wydłużony dwumiesięczny termin na udzielenie informacji publicznej obowiązuje organ jedynie w uzasadnionych sytuacjach i to po uprzednim poinformowaniu podmiotu składającego wniosek o przyczynach opóźnienia organu w udzielaniu odpowiedzi (vide prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 29 maja 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 130/24 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ rozpoznał wniosek, wydając decyzję, ale uczynił to dopiero w dacie udzielenia odpowiedzi na skargę, tj. [...] lutego 2024 r., czyli po upływie 48 dni od wpływu wniosku. Trafnie spostrzegł skarżący, iż wystosowanie do niego pisma z [...] stycznia 2024 r. informującego, że żądane dokumenty nie mogą zostać udostępnione, ponieważ doszłoby do naruszenia art. 241 § 1 k.k., nie stanowi na gruncie u.d.i.p. prawidłowej formy rozpoznania wniosku, którego przedmiot (decyzje Ministra) bez wątpienia jest desygnatem pojęcia "informacja publiczna". Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Mając na uwadze okoliczność, iż Minister z 34-dniowym opóźnieniem rozpatrzył wniosek informacyjny skarżącego z [...] stycznia 2024 r., tutejszy Sąd stwierdził, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Analizując, czy bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., podnieść trzeba, iż rażącym naruszeniem prawa jest ciężkie (kwalifikowane) naruszenie, z którym związane są cechy wyraźnej i niewątpliwej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 745/20). Samo przekroczenie, nawet znaczne, przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. Chodzi tu bowiem o naruszenie prawa w sposób oczywisty, niewątpliwy na tle całokształtu okoliczności danej sprawy, np. gdy poważne opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 i z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14). W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Minister wprawdzie odpowiedział na wniosek skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przy czym – wobec przedmiotu tego wniosku – była to reakcja błędna, bo nieznajdująca oparcia w przepisach. Jednakże na etapie udzielania odpowiedzi na skargę, organ rozpoznał wniosek informacyjny skarżącego, wydając [...] lutego 2024 r., na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p., decyzję nr [...], która będzie mogła zostać poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (uzupełnionych przez organ przy piśmie z [...] marca 2024 r.), ww. decyzja została doręczona skarżącemu 4 marca 2024 r. W powyższych okolicznościach nie sposób przypisać Ministrowi lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.