II SAB/Sz 96/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

W. G., dalej jako "Skarżący", wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2020 r., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., dalej jako "organ", o udostępnienie informacji publicznej w formie siedmiu pytań o następującej treści: "Panie L. czy Pan "wydał" tą decyzję z dnia [...].02.2020 r. na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądane postępowanie zostało wszczęte i jest to dla mnie sprzeczne z moim interesem społecznym czyli utraty życia i mienia", "Panie L. na czyje polecenie Pan "wydał" tą decyzję z dnia [...].02.2020 r., bo ja do Pana i Pana "urzędników" o takie umorzenie nie występowałem, a byłem stroną, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte i jest to dla mnie sprzeczne z moim interesem społecznym i niebezpieczne pod względem utraty życia i mienia ", "Panie L. czy Pan w dniu [...].02.2020 r. umorzył to postępowanie na podstawie art. 59, art. 59a 1 i 2, art. 61, art. 62 1 i 3, art. 63, art. 66 1, la i 2, art. 68, art. 69 1, art. 70 1 i 2 Prawa budowlanego, tu proszę o obszerne i dokładne odpowiedzi w trybie art. 9 k.p.a." "Panie L. dlaczego Pan "kłamie", że stan techniczny budynku i lokalu zakwalifikowany został jako średni stan budynku i "lokalu" "jest zakwalifikowany" jako "dostateczny" 31 - 50 % zużycia i celowy jest częściowy remont kapitalny", "Panie L. od 1945 r., w tym budynku a zwłaszcza lokalu nie było żadnych kontroli okresowych ani 5 letnich, ani 2 czy 3 letnich, a jeżeli takie były jak ta z dnia [...].03.2017r., "to jest kłamstwo i lipa", jedyne "kontrole to coroczny przegląd instalacji gazowej", "Panie L. czy Pana Postanowienie z dnia [...].09.2019 r. "jest aktualne i kiedy będzie realizowane" czy jest umorzone na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., art. 59, art. 59 a 1 i 2, art. 61, art. 62 1 i 3, art. 63, art. 66 1, 1a i 2, art. 68, art. 69 1, art. 70 1 i 2 Prawo budowlane", "Czy organy nadzoru budowlanego zobowiązane są natomiast do podjęcia właściwych działań na przykład wówczas, gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia." Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. pismem z dnia 2 września 2020 r. poinformował skarżącego, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.d.i.p." W. G. w dniu [...] września 2020 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej skargę na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia 2 września 2020 r., znak: [...], zarzucając organowi naruszenie jego prawa do informacji publicznej, określonego w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o uchylenie "tej chyba decyzji" i zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. o jej udostępnienia. Nadto, zwrócił się do Sądu o "wyjaśnienie, czym jest w "rzeczywistości" ww. pismo: decyzją, zawiadomieniem, powiadomieniem, dziwolągiem czy może nachalnym jawnym bezprawiem", a jeżeli tak, to na jakiej podstawie prawnej zostało napisane, a także o wyjaśnienie czy pismo to narusza Jego prawo do informacji publicznej, określone w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r. Skarżący zarzucił organowi, że nie wskazał na podstawie którego z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej uznał, że informacje, o które wnioskował nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 – j.t.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t. ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 120 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Skarga wniesiona w badanej sprawie, zakwalifikowana jako skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola działania organu wykazała, że nie doszło do naruszenia prawa. Na wstępie podkreślenia wymaga, że procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do art. 80ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 – j.t.), wskazany organ jest organem nadzoru budowlanego z kompetencjami nadanymi art. art. 83 ust. 1 przywołanej ustawy. W tej sytuacji istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego stanowi informację publiczną i czy organ z uwagi na jego odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 2 września 2020 r., pozostaje w bezczynności. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Zakres przedmiotowy pojęcia "informacja publiczna" wyznacza art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższy przepis koresponduje wprost z art. 61 Konstytucji RP, która przyznaje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zaliczając do nich, m.in. informację o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie). Przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p. W badanej sprawie kluczowe, dla oceny prawidłowości działania organu znaczenie, ma stwierdzenie, czy dokonana przez organ kwalifikacja żądanych informacji jako niestanowiących informacji publicznej, była właściwa. W pkt 1 i 3 Skarżący domagał się udzielenia odpowiedzi na pytanie o podstawę prawną decyzji wydanej przez organ w dniu 3 lutego 2020 r. – czy był to art. 105 § 2 k.p.a. (pkt 1), czy też były to art. 59, art. 59a 1 i 2, art. 61, art. 62 1 i 3, art. 63, art. 66 1, la i 2, art. 68, art. 69 1, art. 70 1 i 2 Prawa budowlanego. Odpis wskazanej decyzji znajduje się w przedłożonych Sądowi aktach. W sentencji tego aktu znajduje się podstawa prawna. Odpis decyzji, jak wynika z pisma organu z dnia 10 sierpnia 2020 r., został Skarżącemu doręczony w związku z jego wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2020 r. o udostępnienie decyzji w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej, zatem posiada on wiedzę o podstawie prawnej podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Trafnie zatem organ uznał, że żądanie Skarżącego, który w formie pytania zwrócił się o wskazanie, czy podstawę prawną decyzji stanowił art. 105 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy w sentencji decyzji wskazano art. 105 § 1 k.p.a., a także przepisy wymienione w pkt 3 wniosku, nie stanowi żądania o udzielenie informacji publicznej. Wskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji, czy też wyjaśnienie jaki przepis prawa został zastosowany i dlaczego znajduje się w sentencji decyzji, a rozwinięcie i szczegółowe wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia zawiera jego uzasadnienie. Kwestionowanie podstawy prawnej działania organu może odbywać się na drodze przewidzianej przepisami prawa, ale nie poprzez żądanie wyjaśnienia motywów działania organu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Podobnie należy ocenić pytanie o to, na czyje polecenie została wydana decyzja, która - w ocenie Skarżącego, zagraża jego interesom. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, jak już wyżej wskazano jest organem nadzoru budowlanego, który działa na wniosek lub z urzędu. Pytanie sugerujące, iż organ ten wykonuje czyjeś polecenia i domaganie się wskazania jego "mocodawcy" nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Nie jest również informacją publiczną wskazanie przez organ "dlaczego kłamie". Jak już wyżej wskazano działania organu administracji publicznej znajdują umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, a ich efektem są między innymi wydawane w toku postępowań administracyjnych rozstrzygnięcia, w których zamieszczone jest wskazanie podstawy prawnej i uzasadnienie wyjaśniające motywy, którymi organ kierował się orzekając w sprawie. Kwestionowanie stanowiska organu co do – jak w niniejszej sprawie, stanu technicznego budynku może się odbyć w drodze zaskarżenia decyzji kończącej prowadzone przez ten organ postępowanie. Organ odwoławczy oceni wówczas prawidłowość stanowiska organu I instancji. Zawarte w punkcie 5 wniosku stwierdzenie nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, a stwierdzenie Skarżącego co do prawidłowości przeprowadzanych kontroli stanu technicznego budynku. Nie stanowi informacji publicznej to, czy wydane przez organ postanowienie będzie realizowane, czy też "zostało umorzone". Dotyczy to bowiem sfery podejmowanych przez organ działań w ramach postępowania administracyjnego, które toczy się w indywidualnej sprawie. Pytanie odnosi się do tego jakie działania organ ma zamiar podjąć w sprawie wydanego postanowienia, a zatem nie jest pytaniem o fakty. Z tego względu nie mogło zostać zakwalifikowane jako żądanie udostępnienia informacji publicznej. Nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. zakres obowiązków organu wynikający z przepisów prawa. W omawianej sprawie uprawnienia i obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego wynikają wprost z przepisów ustawy Prawo budowlane, zatem zbędne jest potwierdzanie powyższego w trybie przepisów u.d.i.p. Z powyższych względów skierowanie do Skarżącego pisemnej odpowiedzi, informującej, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej było działaniem prawidłowym. Stąd też Sąd nie mógł potraktować pisma z dnia 2 września 2020 r., objętego skargą, jako decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Decyzja taka jest bowiem właściwym rozstrzygnięciem tylko wówczas, gdy żądane informacje posiadają przymiot informacji publicznej, ale z różnych względów nie mogą zostać wnioskodawcy udostępnione. W przypadku, gdy żądane informacje takiego przymiotu nie posiadają, właściwym i wystarczającym jest poinformowanie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem – jak uczynił to organ. Brak wskazania w piśmie podstawy prawnej nie stanowi takiego uchybienia, które musiałoby skutkować uznaniem, że wniosek Skarżącego został rozpoznany nieprawidłowo. Z tego względu skarga została zakwalifikowana jako skarga na bezczynność organu. Skoro organ w wymaganym terminie udzielił Skarżącemu odpowiedzi, uznając że żądane informacje nie posiadają przymiotu publicznych, to właściwym trybem zaskarżenia było wniesienie skargi na bezczynność. W ocenie Sądu skarga ta okazała się bezzasadna, bowiem organ w przepisanym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), rozpoznał wniosek i udzielił odpowiedzi, a analiza wniosku i udzielonej odpowiedzi doprowadziła Sąd do przekonania, że działanie organu było słuszne. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Końcowo Sąd zauważa, że nie mógł ocenić prawidłowości działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. Sąd, będąc na podstawie art. 134 p.p.s.a. związany granicami sprawy nie może orzekać w sprawach niebędących przedmiotem postępowania. Granice sprawy wyznacza wniosek, a ten dotyczył informacji publicznej i był skierowany do określonego organu, którego bezczynność Sąd ocenił w niniejszej sprawie. Poza granicami tej sprawy znajduje się natomiast ocena prawidłowości działania innego organu.