II SAB/Sz 88/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

M. P. (dalej zwany: "wnioskodawcą" lub "skarżącym"), pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w N. (zwanego dalej: "Dyrektorem Zakładu Karnego" lub "organem"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że w dniu 22 lipca 2020 r. (pismo z dnia 15 lipca 2020 r.), do Dyrektora Zakładu Karnego wpłynął wniosek skarżącego M. P. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazania czy: na terenie Zakładu Karnego w N. znajduje się cela mieszkalna, w której oprócz drzwi, w wejściu do celi zamontowano kratę koszową (dystansującą), a także całodobowo można monitorować zachowanie osadzonego przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk; na terenie Zakładu Karnego w N. jest stanowisko ochronne, na którym funkcjonariusz Służby Więziennej całodobowo kontroluje zachowanie osadzonego, pełniąc dozór przy otwartych drzwiach celi mieszkalnej i zamkniętej kracie koszowej (dystansującej) uniemożliwiającej osadzonemu samodzielne opuszczenie celi; administracja Zakładu Karnego w N. na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego stosowała lub stosuje wobec osób przebywających w Zakładzie Karnym w N. - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr [...] Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności - środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi - całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi. Jeżeli taka praktyka jest lub była stosowana skarżący wniósł także o udzielenie informacji, wobec ilu osadzonych takie środki były stosowane w latach 2015 - 2019 i na dzień sporządzenia informacji. Dyrektor Zakładu Karnego pismem z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr [...] udostępnił żądaną informację w punkcie 1 i 2 wniosku. Organ podał, że w Zakładzie Karnym w N. znajduje się cela mieszkalna, w której zastosowane są dodatkowe zabezpieczenia techniczno-ochronne w postaci krat, a także istnieje możliwość obserwowania zachowania osadzonego przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w ww. jednostce nie ma stanowiska ochronnego, na którym funkcjonariusz Służby Więziennej pełni służbę w sposób całodobowego kontrolowania osadzonych przy otwartych drzwiach celi mieszkalnej. Z kolei, w odniesieniu do punktu 3 stwierdzono, że Zakład Karny w N. nie gromadzi danych wskazanych w tej części wniosku. Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący, stwierdzając że jest ono niezgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem skarżącego, Dyrektor Zakładu Karnego jest w posiadaniu żądanych informacji w punkcie 3 wniosku. Tym samym w skardze wniesionej do Sądu zarzucił organowi bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Działaniu Dyrektora Zakładu Karnego zarzucił ponadto naruszenie przepisów: - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie mu w terminie 14 dni żądanej informacji publicznej w punkcie 3 wniosku z dnia 15 lipca 2020 r., a jedynie stwierdzenie, że Zakład Karny w N. nie gromadzi danych, o których udostępnienie wnioskował, jego zdaniem żądana informacja jest w posiadaniu administracji Zakładu Karnego, albowiem wynika z decyzji wydawanych przez organy postępowania karnego wykonawczego, w tym decyzji Dyrektora Zakładu Karnego lub Komisji Penitencjarnej przy Zakładzie Karnym w N.; - art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez stwierdzenie, że żądana informacja w punkcie 3 wniosku z dnia 15 lipca 2020 r. o udzielenie informacji publicznej nie jest w posiadaniu administracji Zakładu Karnego; - art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie mu żądanej informacji publicznej w sposób i w formie zgodnych z treścią wniosku z dnia 15 lipca 2020 r. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o: - zobowiązanie Dyrektora Zakładu Karnego do udostępnienia w terminie 7 dni od daty ogłoszenia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, informacji publicznej w zakresie pkt 3 jego wniosku z dnia 15 lipca 2020 r.; - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej poprzez nieudostępnienie mu żądanej informacji publicznej w punkcie 3 jego wniosku z dnia 15 lipca 2020 r. - zasądzenie od organu na jego rzecz faktycznie poniesionych kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi wskazał między innymi, że decyzje o monitorowaniu zachowania osadzonego, wydawane przez Dyrektora Zakładu Karnego oraz przez Komisję Penitencjarną przy Zakładzie Karnym w N., wypełniają wszystkie warunki aby uznać je dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechowywane są w aktach osobowych osób pozbawionych wolności prowadzonych przez administrację jednostki penitencjarnej. W tym stanie rzeczy podlegają one udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej Skoro zatem decyzje o monitorowaniu zachowania osadzonego wydawane przez organy postępowania karnego wykonawczego są dokumentem urzędowym podlegającym ujawnieniu, to Dyrektor Zakładu Karnego nie mógł wskazać w piśmie z dnia 4 sierpnia 2020 r., nr [...], że nie gromadzi danych, co uzasadniało ich nieudostępnienie. Zdaniem skarżącego, takie stwierdzenie jest niezgodne ze stanem faktycznym i przepisami Kodeksu karnego wykonawczego. Wszystkie decyzje o monitorowaniu zachowania osadzonego podlegają nadzorowi penitencjarnemu dokonywanemu przez sędziego penitencjarnego, a więc muszą być w stałym posiadaniu jednostki penitencjarnej. W tym zakresie Dyrektor Zakładu Karnego nie uwiarygodnił faktu nieposiadania żądanej przez niego informacji. Skarżący podał dalej, że informacje w powyższym zakresie są w dyspozycji Zakładu Karnego w N.. Dyrektor Zakładu Karnego nie chcąc udostępnić informacji publicznej, nie może zasłaniać się wygodnym dla niego stwierdzeniem, że nie gromadzi danych. Zaznaczył, że on lub jego siostra zwrócili się z tym samym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, który jest przedmiotem niniejszego postępowania do wszystkich 119 jednostek penitencjarnych w Polsce. Na dzień sporządzenia skargi większość aresztów śledczych i zakładów karnych udostępniło już żądaną informację. Podkreślił, że Dyrektor Zakładu Karnego powinien udostępnić mu żądaną informację publiczną w terminie 14 dni co najmniej w zakresie wykazania wobec ilu osadzonych stosowane na dzień sporządzenia informacji publicznej są środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy otwartych drzwiach celi - całodobowo monitorującego zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi. W ocenie skarżącego, ustalenie to ograniczało się jedynie do zweryfikowania czy zgodnie z Instrukcją Ochronną Zakładu Karnego w N. jest stanowisko ochronne przewidujące bezpośredni dozór osadzonego w celi mieszkalnej całodobowo monitorowanej systemem telewizji przemysłowej i czy cela, przy której odbywa się dozór jest zakwaterowana, a jeżeli tak, to odnalezienie w tym zakresie indywidualnej decyzji o monitorowaniu zachowania osadzonego. Czynność ta nie wyłączyłaby żadnego z funkcjonariuszy lub pracowników cywilnych od wykonywania powierzonych obowiązków na dłużej niż kilkadziesiąt minut. Tym samym stanowisko Dyrektora o niegromadzeniu przez Zakład Karny w N. danych potrzebnych do udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej jest niezgodne z praktyką i stanowiskami większości dyrektorów jednostek penitencjarnych w Polsce, w tym jednostek podległych temu samemu Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w S.. Niemożliwym jest aby administracja Zakładu Karnego w N. nie była w posiadaniu, ani nie gromadziła decyzji wydanych przez Dyrektora Zakładu Karnego oraz przez Komisję Penitencjarną przy Zakładzie Karnym. Niemożliwym jest aby administracja Zakładu Karnego nie posiadała wiedzy jakiej treści wydawane są decyzje przez organy postępowania karnego wykonawczego, bowiem funkcjonariusze podlegli Dyrektorowi Zakładu Karnego realizują czynności z osadzonymi przebywającymi na terenie jednostki zgodnie z treścią tych decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nie można zarzucić mu bezczynności z tego względu, że administracja nie gromadzi danych jakich skarżący żądał w pkt 3 wniosku. Wbrew twierdzeniom skarżącego instrukcja nie jest podstawą podejmowanych decyzji w rozumieniu przepisów administracyjnych. Oddziaływania określone w § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 instrukcji, na które powołał się skarżący, zdaniem organu, służą zapobieganiu samobójstwom osadzonych poprzez prowadzenie profilaktyki presuicydalnej drugiego rzędu, którą obejmuje się osadzonych wymagających nasilonych oddziaływań ze względu na wzmożone ryzyko samobójcze. Oddziaływania wynikające z instrukcji polegają na tworzeniu technicznych i organizacyjnych barier utrudniających podjęcie próby samobójczej, czy też obejmowanie zachowania osadzonego zwiększonym nadzorem ochronnym. Decyzje wydawane są na podstawie art. 88a, 88d, 212a, czy 212ba Kodeksu karnego wykonawczego. Tym samym tylko te, w ocenie Dyrektora, wpisują się w definicję informacji publicznej, są gromadzone i tyko ich treść może podlegać udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Końcowo organ podał, że w jednostkach penitencjarnych przebywają osadzeni wymagający zindywidualizowanych oddziaływań oraz szczególnych zaleceń ochronnych z uwagi na charakter popełnionych przestępstw. Zapewnienie bezpieczeństwa osobom skazanym na karę pozbawienia wolności lub tymczasowo aresztowanym, a także osobom, wobec których są wykonywane kary pozbawienia wolności i środki przymusu skutkujące pozbawieniem wolności należy do podstawowych zadań Służby Więziennej. W tym celu wykorzystuje się m. in. Instrukcję nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności. Jednak nie gromadzi się danych w takim kształcie o jaki wnioskował skarżący. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r., stanowiącym "replikę" na odpowiedź na skargę, skarżący częściowo cofnął skargę, podtrzymując żądanie uznania, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania pkt 2 i 3 jego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej, zatem przystępując do oceny zasadności skargi w pierwszej kolejności należy się odwołać do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 – j.t.), dalej jako "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Zakres przedmiotowy pojęcia "informacja publiczna" wyznacza art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższy przepis koresponduje wprost z art. 61 Konstytucji RP, która przyznaje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zagwarantowane w art. 61 Konstytucji prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zaliczając do nich, m.in. informację o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie). Przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Inaczej mówiąc o bezczynności można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań zmierzających do załatwienia wniosku w terminach przewidzianych w ustawie, bądź co prawda podejmuje takie działania, ale czyni to w sposób niewłaściwy i niezgodny z przepisami ustawy. W badanej sprawie wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej objęte zostały informacje dotyczące funkcjonowania nadzoru nad osobami pozbawionymi wolności w Zakładzie Karnym w N.. Nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że żądanie skarżącego dotyczyło informacji publicznej, czego nie kwestionuje również organ, który pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Analiza wniosku oraz udzielonej skarżącemu odpowiedzi wskazuje, że organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie objętym skargą. Skarżący, po modyfikacji żądania skargi w dniu 23 września 2020 r. domagał się bowiem uznania, że organ pozostawał bezczynny w zakresie udzielenia informacji, czy administracja Zakładu Karnego w N. na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego stosowała lub stosuje wobec osób przebywających w Zakładzie Karnym w N. - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności - środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi - całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi. Zestawienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z udzieloną skarżącemu odpowiedzią prowadzi, w ocenie Sądu, do konkluzji, że odpowiedź na pytanie zawarte w punkcie 3 wniosku stała się bezprzedmiotowa w związku ze stwierdzeniem przez organ, w odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 2 wniosku, iż w Zakładzie Karnym w N. nie ma stanowiska ochronnego, na którym funkcjonariusz Służby Więziennej pełni służbę w sposób całodobowego kontrolowania osadzonych przy otwartych drzwiach celi mieszkalnej. Skoro z odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 2 wniosku wynika wprost, że jednostka nie praktykuje monitorowania osób osadzonych przez dodatkowego funkcjonariusza pełniącego służbę przy otwartych drzwiach celi, to informacja ta stanowi również odpowiedź na pytanie nr 3. Jeżeli bowiem tego rodzaju praktyka nie jest stosowana, to siłą rzeczy organ nie posiada i nie gromadzi tego rodzaju danych. Jakkolwiek zatem odpowiedź udzielona skarżącemu została sformułowana w taki sposób, iż z jej treści można wnioskować, że organ pewnych danych nie gromadzi, chociaż mógłby i powinien to czynić, to jednak w ocenie sądu wyczerpuje ona zagadnienia poruszone we wniosku. Z tego względu, uznając że organ nie dopuścił się bezczynności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.