II SAB/Sz 81/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Koła Łowieckiego "[...]" w S. w przedmiocie szacowania szkód łowieckich I. stwierdza, że Koło Łowieckie "[...]" w S. dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. W. z dnia [...] r., II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie oddala skargę, IV. zasądza od Koła Łowieckiego "[...]" w S. na rzecz skarżącego J. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. W., dalej również jako: "skarżący", pismem z dnia 7 kwietnia 2023 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Koła Łowieckiego "S. w S. dalej również jako: "Koło", "organ", w przedmiocie szacowania szkód łowieckich. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a.", skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do niezwłocznego przeprowadzenia szacowania szkód łowieckich. Ponadto, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a wskazując za podstawę art. 200 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności w nich wskazane. W motywach uzasadnienia skarżący wskazał, że w dniu 30 listopada 2022 r. działając przez pełnomocnika złożył do Koła podanie o dokonanie szacowania szkód wyrządzonych przez zwierzęta leśne. W terminie wyznaczonym przez Koło, tj. w dniu 2 grudnia 2022 r., szacowanie nie odbyło się. Skarżący wielokrotnie dopytywał się o termin szacowania ustnie, jednak nie doczekał się na wyznaczenie daty szacowania wstępnego. Wobec tego, w dniu 20 marca 2023 r., ponownie złożył wniosek o natychmiastowe wykonanie szacowania. Stosowną skargę złożył także do Łowczego Krajowego (e-mail pełnomocnika strony z dnia 24 marca 2023 r.), jak również złożył odwołanie do Nadleśnictwa B.. Skarżący powołał szereg przepisów ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie, dalej również jako: "u.p.ł.", "ustawa", (art. 46 ust. 3, ust. 8 oraz art. 46a ust. 2 i ust. 3 ustawy) i wskazał, że Koło, po raz kolejny, chce uniknąć odpowiedzialności za szkody spowodowane przez zwierzyną łowną i nie wypłacić odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie "S. w S., działając przez adwokata, wniosło o oddalenie skargi, przeprowadzenie dowodu z dokumentów, przesłuchanie świadków i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Koło potwierdziło, że pierwszy wniosek złożony przez pełnomocnika m.in. w imieniu skarżącego o szacowanie szkody wpłynął w dniu 30 listopada 2022 r. W odpowiedzi na wniosek organ wyznaczył termin szacowania na dzień 3 grudnia 2022 r. W tym dniu przed godziną ustalonego szacowania do przedstawiciela Koła zadzwonił pełnomocnik skarżącego i stwierdził, że przeprowadzenie szacowania jest niemożliwe z uwagi na opad śniegu. W toku rozmowy, według organu, przedstawiciel Koła poinformował wyżej wymienionego o możliwości wyznaczenia innego terminu po ustąpieniu pokrywy śnieżnej. Dopiero w dniu 4 kwietnia 2023 r. przedstawiciel rolnika zgłosił ponownie przedmiotowe działki do przeprowadzenia oględzin i w ustawowym terminie szacowania na wskazanych gruntach się odbyły. W ocenie organu oględziny uprawy rolnej o których mowa w art. 46a ustawy Prawo łowieckie dokonuje się w oparciu o wniosek złożony przez właściciela lub posiadacza gruntu, na którym prowadzona jest uprawa. Kołu nie jest znana regulacja prawna, która odbierałaby wnioskodawcy możliwość cofnięcia wniosku o dokonanie oględzin. Oświadczenie złożone przez pełnomocnika rolnika w sposób jednoznaczny wskazywało, że rolnik nie chce dokonania oględzin w danym dniu. Zgodnie z ustawą Prawo łowieckie to koło łowieckie wyznacza termin oględzin, a ewentualne niestawiennictwo rolnika nie wstrzymuje dokonania oględzin. Nie sposób zatem oceniać inaczej oświadczenie pełnomocnika, niż jako cofnięcie wniosku o dokonanie oględzin. Według przekonania Koła wniosek rolnika o odstąpienie od oględzin implikuje po jego stronie konieczność złożenia nowego wniosku po ustaniu przeszkody i nie obciąża Koła potrzebą monitorowania, czy przeszkoda podnoszona przez rolnika ustała i wyznaczania nowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać kilka uwag w zakresie rozpoznawanej sprawy, zainicjowanej skargą J. W., odnośnie kognicji sądów administracyjnych. Mające w sprawie zastosowanie przepisy rozdziału 9 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1082), zatytułowanego: "Szkody łowieckie", wskazują na mieszany tryb postępowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 269/22). W początkowej fazie cytowana ustawa przewiduje sformalizowany tryb administracyjnoprawny, który kończy się wydaniem przez Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe decyzji administracyjnej o ustaleniu wysokości odszkodowania (art. 46e ust. 1 ustawy). Wydanie takiej decyzji jest warunkiem koniecznym do wytoczenia powództwa do sądu powszechnego przez podmiot niezadowolony z odszkodowania. Stanowisko takie wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z 6 lipca 2021 r., sygn. akt III CZP 48/20, publ. OSNC 2021/12/83, LEX nr 3193602, OSP 2022/2/13). Czynnościami poprzedzającymi wydanie decyzji administracyjnej są oględziny i szacowanie szkody, które powinny zostać udokumentowane w formie protokołów. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 865/20, stwierdził, że "sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.)". Stanowisko to potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1896/21, podkreślając, że sporządzenie wymienionych protokołów objęte jest bezwzględnym obowiązkiem dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego, który bezpośrednio oddziałuje na uprawnienia właściciela lub posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda. Z powyższych względów należało uznać, że sporządzenie wymienionych protokołów stanowi czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i bezczynność koła łowieckiego w tym zakresie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga okazała się zasadna, bowiem analiza przedłożonych przez skarżącego i organ dokumentów wykazała, że Koło Łowieckie "S. w S. dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o dokonanie szacowania szkód łowieckich. W art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazano, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W przepisach ustawy Prawo łowieckie przewidziano terminy do złożenia wniosku o szacowanie szkód, przeprowadzenia oględzin oraz szacowania ostatecznego. Stosownie do art. 46 ust. 3 i 5 u.p.ł. wniosek o szacowanie szkód, o których mowa w ust. 1, w tym ustalenie wysokości odszkodowania, właściciel albo posiadacz gruntów rolnych składa do dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego, w terminie umożliwiającym dokonanie szacowania szkód. Oględzin dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3, o czym stanowi art. 46a ust. 2 przywołanej ustawy. Na podstawie art. 46a ust. 3 u.p.ł. o terminie dokonania oględzin, o którym mowa w ust. 2, dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego zawiadamia właściciela albo posiadacza gruntów rolnych oraz wojewódzki ośrodek doradztwa rolniczego właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody, nie później niż przed upływem 3 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3. Stosownie do art. 46 ust. 4 u.p.ł. niezwłocznie po zakończeniu oględzin dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zgodnie z art. 46a ust. 1 u.p.ł zawiera w szczególności następujące dane i informacje: 1) imiona i nazwiska osób biorących udział w oględzinach; 2) datę sporządzenia protokołu oraz datę dokonania oględzin; 3) dane podlegające ustaleniu podczas oględzin, o których mowa w ust. 1; 4) szkic sytuacyjny uszkodzonej uprawy; 5) czytelne podpisy osób biorących udział w oględzinach. Dane uzyskane podczas oględzin i uwidocznione w protokole stanowią podstawę do dokonania szacowania ostatecznego, podczas którego ustala się: 1) gatunek zwierzyny, która wyrządziła szkodę; 2) rodzaj uprawy lub płodu rolnego; 3) stan i jakość uprawy lub jakość płodu rolnego; 4) obszar całej uprawy lub szacunkową masę zgromadzonego płodu rolnego; 5) obszar uprawy, która została uszkodzona, lub szacunkową masę uszkodzonego płodu rolnego; 6) procent zniszczenia uprawy na uszkodzonym obszarze; 7) plon z 1 ha; 8) wysokość odszkodowania. Szacowania ostatecznego dokonuje się najpóźniej w dzień sprzętu, przed dokonaniem sprzętu uszkodzonej uprawy, a w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 (art. 46a ust. 2). O terminie planowanego sprzętu uszkodzonej uprawy właściciel albo posiadacz gruntów rolnych jest obowiązany powiadomić dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego, w formie pisemnej, w terminie 7 dni przed zamierzonym sprzętem (art. 46a ust. 3). O terminie dokonania szacowania ostatecznego szkody dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego zawiadamia właściciela albo posiadacza gruntów rolnych oraz wojewódzki ośrodek doradztwa rolniczego właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody, nie później niż przed upływem 3 dni od dnia otrzymania powiadomienia, o którym mowa w ust. 3, a w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7 - w terminie 3 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 (art. 46a ust. 4). Niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera w szczególności dane i informacje wyliczone w punktach od 1 do 5 art. 46c ust. 5 u.p.ł. Z treści przywołanych przepisów wynika zatem, że administracyjna część postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu szkód łowieckich ma sformalizowany charakter i składa się na nie sekwencja czynności następujących po złożeniu wniosku przez podmiot uprawniony. Przy czym dla dokonania tych czynności przewidziano ściśle określone terminy, co z jednej strony ma zapewnić szybkie i sprawne przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia wystąpienia szkody łowieckiej i wysokości należnego odszkodowania, z drugiej zaś strony powinno przebiegać w taki sposób, aby nie zakłócić czynności związanych z koniecznością zebrania upraw. W badanej sprawie, jak wynika z przedłożonych przez Koło dokumentów, skarżący wnioskiem z dnia 29 listopada 2022 r. wystąpił w dniu 30 listopada 2022 r. o dokonanie szacowania szkody wyrządzonej w jego uprawach przez zwierzęta leśne na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...]. Na oryginale wniosku brak jest odnotowanej daty wpływu, jednak skoro organ potwierdza w odpowiedzi na skargę, że wniosek został złożony w tej dacie, to należy przyjąć, że datą wpływu wniosku do organu był dzień 30 listopada 2022 r. Wniosek zawierał wszystkie wymienione w art. 46 ust. 4 elementy. Skarżący nie został wezwany do jego uzupełnienia. Na skutek żądania skarżącego, w dniu 3 grudnia 2022 r. organ ustalił termin oględzin, które, co jest niesporne w sprawie, nie odbyły się na skutek zgłoszenia telefonicznego pełnomocnika skarżącego o opadach śniegu uniemożliwiających oględziny. Dodatkowo w dniu 21 marca 2023 r. do Polskiego Związku Łowieckiego (nr dziennika [...]), wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 20 marca 2023 r. wzywające do natychmiastowego oszacowania upraw zgłoszonych we wniosku z dnia 30 listopada 2022 r., zaś w dniu 4 kwietnia 2023 r. zarejestrowano podpisane przez pełnomocnika J. W. "zgłoszenie szkód łowieckich". Z przedłożonych dokumentów wynika, że skarżący składał wnioski o przeprowadzenie szacowania szkód trzykrotnie – w listopadzie 2022 r. oraz w marcu i kwietniu 2023 r. Przy czym oględziny, z których sporządzono protokoły miały miejsce w dniu 10 kwietnia 2023 r. - protokół nr [...]/[...] dla działki nr [...], protokół nr [...]/[...] dla działki [...] i protokół bez numeru dla działki [...]. Po czym czynności szacowania powtórzono w dniu 18 kwietnia 2023 r., co stwierdzają dla działki nr [...] - protokół nr [...], dla działki nr [...] protokół nr [...], a dla działki nr [...] protokół z dnia 19 kwietnia 2023 r. o numerze [...]. Pełnomocnik skarżącego w dniu 24 marca 2023 r. dodatkowo wniósł do Łowczego Krajowego stanowisko, w którym zwracał uwagę na niedokonanie szacowania na skutek złożenia wniosku z dnia 30 listopada 2022 r. i domagał się przeprowadzenia szacowania szkód. Stanowisko to zostało przekazane organowi zgodnie z właściwością w dniu 28 marca 2023 r. (vide. pismo organu z dnia 10 kwietnia 2023 r. L.dz. 2/2023/24). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że skarżący poprzedził skargę ponagleniem, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Koło Łowieckie "S. jak wynika z akt sprawy w okresie od dnia 3 grudnia 2022 r. do dnia 10 kwietnia 2023 r. nie podejmowało działań w sprawie wniosku skarżącego z dnia 30 listopada 2023 r. W omawianej sprawie, zdaniem Koła, brak aktywności pełnomocnika skarżącego w okresie od dnia 3 grudnia 2022 r. do dnia 4 kwietnia 2023 r. wynika z cofnięcia wniosku z dnia 30 listopada 2022 r., dlatego dokonanie szacowania w tym przedziale czasowym nie miało miejsca. Analiza pisma organu w zestawieniu z przedłożonymi dokumentami prowadzi do wniosku, że organ w sposób oczywisty uchylił się od obowiązków wynikających z ustawy Prawo łowieckie. O ile bowiem sporządzono protokoły oględzin w dniach 10 kwietnia 2023 r. oraz powtórnie 18 i 19 kwietnia 2023 r., to zaniechano, mimo terminów ustawowych, przystąpienia do oględzin po dniu 3 grudnia 2022 r. Telefoniczne zgłoszenie przeszkody w przeprowadzeniu szacowania organ uznał, jak to przedstawiono w odpowiedzi na skargę, za równoważne cofnięciu wniosku. Przyjął, że nie obciąża go potrzeba monitorowania, czy przeszkoda podnoszona przez rolnika ustała, co implikowałoby wyznaczenie nowego terminu. Argumentacja organu w tym zakresie jest wadliwa i nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Brzmienie art. 46a ust. 2 ustawy wskazuje bowiem jednoznacznie, że szacowanie powinno odbyć się w terminie do 7 dni od dnia otrzymania wniosku. Skoro wniosek nie zawierał wad, które tamowałyby jego dalsze procedowanie, Koło powinno było podjąć działania w celu ustalenia kolejnego terminu szacowania. Obowiązkiem Koła było rozpoznanie wniosku skarżącego oraz kolejnych, w których wskazywał na wystąpienie szkód łowieckich w jego uprawach i domagał się przeprowadzenia szacowania szkody w postaci oględzin. Nie ma zatem racji Koło wywodząc, że przeszkodą w przystąpieniu do szacowania było oświadczenie złożone przez pełnomocnika skarżącego, które w sposób jednoznaczny wskazywało, że rolnik nie chce dokonania oględzin w danym dniu. Skoro sytuacja ta dotyczyła, jak argumentuje organ, jedynie tego konkretnego dnia i jak wynika z art. 46a ust. 3 u.p.ł. to koło łowieckie wyznacza termin oględzin, a ewentualne niestawiennictwo rolnika nie wstrzymuje dokonania oględzin, zatem okoliczność bierności organu jest oczywista. Niezależenie od powyższego należy wskazać, że skarżący wystąpił z pisemnym wnioskiem. Zatem jeśli Koło powzięło wiedzę lub przypuszczenie o woli cofnięcia przez rolnika wniosku o oszacowanie szkód łowieckich, winno zadbać o odpowiednie udokumentowanie takiego oświadczenia wnioskodawcy, w szczególności wzywając go do złożenia stosownego oświadczenia w tym przedmiocie przynajmniej w tej formie, w której wystąpił z wnioskiem. Brak wyraźnego cofnięcia wniosku obligował Koło do realizacji obowiązku ustawowego tj. przeprowadzenia oględzin niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 46a ust. 2 ustawy Prawo łowieckie). Brak takiego działania sprawił, że Koło pozostawało po 7 grudnia 2022 r. w zwłoce. Oczywistym jest zatem, że organ dopuścił się bezczynności w omawianym zakresie, a bezczynność ta miała, zdaniem Sądu, charakter rażący (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.), bowiem pomimo monitów skarżącego do dnia 10 kwietnia 2023 r., czyli przez okres czterech miesięcy, zaniechano sporządzenia protokołu oględzin i tym samym zamknięto drogę do dalszego etapu sprawy, a w konsekwencji wstrzymano możliwość wydania decyzji określającej wysokość odszkodowania bądź odmawiającej jego przyznania. Odnosząc się do wniosków dowodowych pełnomocnika Koła w zakresie przesłuchania świadków oraz strony brak było podstaw do uwzględnienia takich wniosków. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przy czym dokumenty przedstawione przez Koło, jako akta sprawy, były podstawą orzekania przez Sąd. Z powyższych względów Sąd, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji (punkt I i II sentencji wyroku). W związku z faktem przeprowadzenia oględzin w dniu 10 kwietnia 2023 r., a więc przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, brak było podstaw do zobowiązania tego organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a. do dokonania objętych skargą czynności, albowiem w ich następstwie ustał stan bezczynności Koła, dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a., w pozostałym zakresie, skargę Sąd oddalił (punkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a w punkcie IV sentencji wyroku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.