II SAB/Sz 68/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. U. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. w przedmiocie rozpoznania odwołania p o s t a n a w i a odrzucić skargę

Z dniem [...] r. skarżąca A. U., posiadająca status funkcjonariusza celnego, została powołana na stanowisko służbowe Kierownika Referatu Ogólnego i Informatyki w Urzędzie Celnym w K. w Izbie Celnej w S.. Pismem z dnia 24 lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w S. poinformował skarżącą, że na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.) w uzgodnieniu z Dyrektorem Izby Skarbowej w S., ustalił, że skarżąca z dniem 1 marca 2017 r. będzie pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w S., realizując zadania w Urzędzie Celno-Skarbowym w S., a miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie K.. Skarżąca nie zgodziła się z treścią informacji i pismem z dnia 28 lutego 2017 r. zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z wnioskiem o wyznaczenie jej takiego miejsca pełnienia służby, który zapewni jej zachowanie statusu funkcjonariusza publicznego. Odpowiadając na to pismo organ poinformował skarżącą, że z dniem 1 marca 2017 r. weszło w życie Zarządzenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nadania Regulaminu organizacyjnego Z. Urzędowi Celno-Skarbowemu w S. i na jego podstawie powierzono skarżącej koordynowanie pracy Wieloosobowego Stanowiska Spraw Ogólnych w Z. Urzędzie Celno-Skarbowym w S., a czynność ta nie jest propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia ani pełnienia służby w rozumieniu art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Pismem z dnia [...] r. (nr [...]) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, złożył A. U. propozycję określającą warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w S., na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, na stanowisku służbowym starszego specjalisty (stanowisko specjalistyczne w służbie cywilnej) w Wieloosobowym Stanowisku Spraw Ogólnych w Z. Urzędzie Celno-Skarbowym w S., z miejscem wykonywania pracy w K.. Poinformowano ją też o tym, że zaproponowane warunki zatrudnienia będą obowiązywać od dnia następnego po dniu przyjęcia propozycji, jednak nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017 r., a zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy termin na złożenie pisemnego oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia tej propozycji wynosi 14 dni od dnia otrzymania propozycji. Poinformowano również o tym, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w przypadku złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następnego po miesiącu, w którym złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r., a wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Skarżąca otrzymała tę propozycję w dniu 31 maja 2017 r. W tym samym dniu złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji, która w jej przekonaniu stanowiła decyzję administracyjną, i wniosła o jej uchylenie oraz o pozostawienie skarżącej w statusie funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Odpowiadając na powyższe odwołanie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.) nie przewidują możliwości wniesienia odwołania od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi i że propozycja ta nie jest decyzją administracyjną. Pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. A. U. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej od złożenia propozycji służby. Organ odpowiadając na to wezwanie pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. poinformował wzywającą o tym, że propozycja zatrudnienia została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ww. ustawy. Wyjaśnił, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie wyboru rodzaju propozycji, dlatego też nie ma podstaw do podważania propozycji zatrudnienia i nie ma możliwości zmiany tej propozycji. Pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i zmianę otrzymanej propozycji. W dniu 13 czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w S., która została jej złożona pismem z dnia [...] r. Pismem z dnia 21 lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował skarżącą, że na podstawie art. 170 ust 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wobec nieprzyjęcia propozycji pracy określonej pismem z dnia 26 maja 2017 r. z dniem 31 sierpnia 2017 r. nastąpi wygaśnięcie jej stosunku służbowego, które na postawie art. 170 ust. 3 ww. ustawy oznacza zwolnienie ze służby. Pismem z dnia 15 grudnia 2017 r. skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie w postaci nierozpoznania odwołania od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi na to pismo, Szef Krajowej Administracji Skarbowej, pismem z dnia 10 stycznia 2018 r., poinformował, że z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, brak jest podstaw do rozpoznania zażalenia w trybie administracyjnym. Pismem z dnia 21 marca 2017 r. skarżąca A. U. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej z służby zawartej w propozycji pracy złożonej w dniu [...] r. o nr [...] z dnia [...] r. Wskazała w niej, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej odmawia przyjęcia i przekazania odwołania skarżącej w trybie art. 133 k.p.a., jak również odmawia rozpoznania odwołania na podstawie art. 127 § 2 k.p.a., ponieważ stoi na stanowisku, że czynność polegająca na propozycji stosunku pracy nie jest decyzją administracyjną, ani żadną inną czynnością administracyjną. Skarżąca wniosła o ustalenie, że przedmiotowa czynność jest decyzją administracyjną, wniosła o stwierdzenie bezczynności organu oraz o nakazanie organowi właściwego rozpoznania odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że propozycja pracy, jako dokument który skutkuje zwolnieniem jej ze służby i pozbawia ją statusu funkcjonariusza, stanowi niedopuszczalną na gruncie obowiązującego prawa ingerencję w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, bowiem zarówno akt mianowania jak i zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnych. Powołując się na art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2018.508), na podstawie którego w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może złożyć odwołanie od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, wskazała, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nadal pozostaje w bezczynności co do rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej dotyczącej zwolnienia skarżącej ze służby. Jej zdaniem, na podstawie art. 169 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej organ ten powinien uznać się za właściwy w zakresie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Do skargi załączyła odwołanie, korespondencję prowadzoną z IAS w S., zażalenie na bezczynność. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w odpowiedzi na powyższą skargę wniósł o jej odrzucenie. Zaprzeczył, jakoby w sprawie zaproponowania skarżącej zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej została wydana decyzja administracyjna i aby w ogóle toczyło się postępowanie administracyjne. Wyjaśnił, że jako organ uprawniony do reprezentowania pracodawcy skarżącej, na podstawie przywołanego przepisu złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Wskazał, że skarżąca odmówiła przyjęcia nowych warunków, skutkiem czego z dniem 31 sierpnia 2017 r. wygasł stosunek służbowy skarżącej. Organ stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Zmiana statusu zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej ma charakter pracowniczy. Jedynie propozycja służby składana byłaby w trybie administracyjnym, o czym mowa we wspomnianym przez skarżącą art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.). Poza tym, zdaniem organu, złożenie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia nie może być traktowane jako zwolnienie ze służby, zgodnie z art. 170 ust. 3 wraz z przyjęciem propozycji zatrudnienia nie nastąpiłoby zwolnienie ze służby, a tylko przekształcenie stosunku służbowego. Zdaniem organu czynność ta nie mieści się w sferze działania administracji publicznej, ponieważ jest czynnością pracodawcy i odbywa się na podstawie prawa pracy i jest to czynność jednostronna. Zdaniem organu złożenie propozycji nie jest też czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Na wstępie zaznaczyć należy, że przed dokonaniem merytorycznej oceny skargi, sąd z urzędu, w pierwszej kolejności, bada jej dopuszczalność. W tym zakresie sąd kontroluje, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi. Należy też zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z powyższego wynika, iż prawnej analizie Sądu winna być poddana wskazana w skardze bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpoznania odwołania A. U. od pisma zawierającego propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, po przekształceniach organizacyjno-prawnych dotychczasowych instytucji celno-skarbowych, wprowadzonych ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów i czynności jest wyczerpujące (katalog zamknięty), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach działalności administracji publicznej, niż określone powyżej, nie podlega kontroli sądów administracyjnych i zostanie odrzucona. Ponadto, zgodnie z art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach, między innymi: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. W świetle art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a., bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania zadań w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4 p.p.s.a. (decyzje administracyjne, określonego rodzaju postanowienia oraz akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Zatem, by można było mówić o bezczynności administracji publicznej, musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu polegająca na nieprzekazaniu do organu wyższej instancji odwołania skarżącej od pisma zawierającego propozycję zatrudnienia, które - w jej ocenie - jest decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby. Niezbędne było zatem rozważenie, czy pismo organu z dnia [...] r. można zakwalifikować, jako decyzję administracyjną. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Z kolei akt lub czynność z zakresu administracji publicznej nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ale dotyczy przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku podmiotowi, do którego jest skierowana, wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Powyższe uwagi należy odnieść do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) - zwanej dalej "ustawa - Przepisy wprowadzające" lub "ustawa", która stanowiła podstawę złożenia propozycji pracy, kwestionowaną przez skarżącą. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się (z zastrzeżeniem art. 170) odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy m.in. dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 169 ust. 4 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W myśl art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 2). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a pracownikom oraz funkcjonariuszom przysługują świadczenia należne odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej w rozumieniu ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3 (art. 170 ust. 3 i 4). W niniejszej sprawie pismem z [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające, przedstawił skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Pismo to nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to zawiera propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, nie rozstrzyga samo przez się o prawach i obowiązkach jego adresata i nie podlega wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Pismo to dotyczy sprawy wynikającej z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym. Kierując pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor IAS działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe kwestie, jak również kształtujące się w tego typu sprawach orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w składzie orzekającym w niniejsze sprawie odstąpił od poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 897/17, wydanego w podobnej sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 292/18 i z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 186/18 pisma kierowane przez organy, wskazane w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające, do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju ofertami nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno-kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej oferty zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji. Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi jedynie akt woli, a nie władzy dyrektora izby administracji skarbowej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie wynika z niego, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w KAS. Samo złożenie propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi nie wywołuje samodzielnie żadnych skutków. Nie nakłada na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje nowe warunki zatrudnienia. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi zatem decyzji administracyjnej (por. postanowienia NSA: z dnia 21 stycznia 2018 r. I OSK 2825/17, z dnia 18 stycznia 2018 r. I OSK 2587/17). Propozycja taka nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej, w których sądy administracyjne nie są właściwe (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.). Konsekwencją powyższego jest niemożność złożenia odwołania przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Należy też zauważyć, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), zwana dalej "ustawą o KAS", w art. 277 zawiera generalną zasadę właściwości sądów powszechnych - sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Z przepisów tej ustawy wynika wyjątkowa jedynie właściwość sądów administracyjnych w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1-3, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Także zwolnienie ze służby poddane jest kontroli sądu administracyjnego. W świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga do sądu administracyjnego na złożoną funkcjonariuszowi celnemu propozycję zatrudnienia na nowych warunkach nie przysługuje, ponieważ propozycja taka nie stanowi decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tego względu nie można przyjąć, że możliwe jest pozostawanie organu w bezczynności polegającej na nierozpoznaniu "odwołania" wniesionego od propozycji zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarżąca nie może więc domagać się stwierdzenia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, polegającej na nienadaniu biegu jej odwołaniu od propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, w trybie określonym przepisami p.p.s.a. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę jako wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych.