II SAB/Sz 46/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza N. do rozpatrzenia punktów 1 i 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza N. na rzecz skarżącego B. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. B. W. złożył, za pośrednictwem platformy ePUAP, wniosek do Burmistrza N. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie: 1/ listy imion i nazwisk pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie, którzy otrzymali w roku 2020 nagrodę/ nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy (na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych) oraz wysokości tej nagrody/ tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych; 2/ informacji o tym, jakie szczególne osiągniecia w pracy - w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych – stanowiły podstawę do przyznania w 2020 r. nagrody za szczególne osiągnięcia. Innymi słowy, o udostępnienie informacji na czym te szczególne osiągnięcia polegały, czym się przejawiały itp. 3/ informacji o ogólnej kwocie wszystkich nagród za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej przyznanych pracownikom samorządowym w Urzędzie w 2020 r. oraz informacji o liczbie wszystkich nagrodzonych pracowników samorządowych. Jednocześnie wnioskodawca zaznaczył, że informację należy przekazać na wskazany w piśmie adres e-mail. Odpowiedź na wniosek została udzielona przez organ pismem z dnia 22 lutego 2021 r., w którym wskazano, że informacje w zakresie określonym w punkcie 1 i 2 nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zatem nie podlegają udostępnieniu. Wedle organu, powołującego się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, informacja o wysokości nagrody przyznanej konkretnej, wskazanej z imienia i nazwiska osobie wykracza poza zakres pojęciowy "sprawy publicznej" o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei w odpowiedzi na punkt 3 wniosku, organ poinformował, że liczba nagrodzonych pracowników w 2020 roku wyniosła 85 osób, zaś ogólna wysokość nagród stanowiła kwotę 452.586,00 zł. B. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 24 marca 2021 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza N. w zakresie punktu 1 i 2 wniosku. Jednocześnie skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności wskazanego organu i zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku o udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] lutego 2021 r. w zakresie punktu 1 i 2, jak też zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił Burmistrzowi naruszenie: 1/ art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że obywatel ma prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że nie stanowią informacji publicznej dane w postaci imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy otrzymali nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy, wysokość tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacje o tym, jakie szczególne osiągnięcia w pracy stanowiły podstawę przyznania nagrody, podczas gdy informacją publiczną są informacje o każdym wydatkowaniu środków publicznych, 2/ art.16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na ograniczeniu przez organ prawa do informacji publicznej bez zachowania prawem wymaganej formy, co doprowadziło do niemożności merytorycznej kontroli stanowiska organu oraz ograniczyło skarżącemu możliwość kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Burmistrz N. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając w oparciu o przywołane orzeczenia sądów administracyjnych, że żądana informacja nie jest informacją publiczną a nadto, że udzielił informację o ogólnej kwocie nagród oraz ilości nagrodzonych pracowników samorządowych, co winno skutkować brakiem zasadności zarzutu bezczynności. Organ wskazał również, że skoro żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma kompetencji do wydania decyzji w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd mając na uwadze treść art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz.2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie B. W. zarzucił Burmistrzowi N. bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej określonej w punktach 1 i 2 wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. Sądowa kontrola bezczynności doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Określenie na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wymaga odniesienia się do przepisów właśnie tej ustawy. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, gdy wniosek dotyczy udzielenia informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w powołanej ustawie. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Burmistrz N. , jako organ władzy publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tej sytuacji istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego w zakresie punktu 1 i 2 stanowi informację publiczną. Podkreślenia wymaga, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Niewątpliwie informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników organu. Skoro wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami, w tym również nagrody za szczególne osiągniecia finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zatem żądana przez skarżącego informacja o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników organu jednostki samorządu terytorialnego, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dane te bowiem mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Wynagrodzenia zatem wszystkich pracowników Urzędu Miasta w N. należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Nie można przy tym pominąć, że stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodzić się należy ze skarżącym, że wysokość wynagrodzeń wszystkich pracowników finansowanych ze środków publicznych, w tym również nagród, o których mowa w art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, stanowi informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1577/19 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), poddał analizie orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące żądania informacji o wysokość wynagrodzeń wszystkich pracowników finansowanych, ze środków publicznych, w tym również nagród. NSA wyraził pogląd, że każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zatem wnioskując o podanie wysokości nagród przyznanych poszczególnym pracownikom samorządowym zatrudnionym w Urzędzie Miejskim w N., wnioskodawca w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić, bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas powinnością organu jest wydanie decyzji administracyjnej. W tym zakresie wniosek nie został rozpoznany zgodnie z ustawą, bowiem organ ani nie udostępnił skarżącemu informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prywatność osób, których informacja ta dotyczyła. Uzasadniało to uwzględnienie skargi na bezczynność organu w opisanym zakresie i zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku strony, o czym sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd oceniając charakter bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził w punkcie drugim wyroku, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, skoro bezczynność wynikała z przekonania organu, że wnioskowana informacja (w zakresie punktu 1 i 2) nie stanowi informacji publicznej, zaś organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W istocie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi oraz koszty związane z udziałem ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).