II SAB/Sz 35/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w P. na bezczynność Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania odwołania I. stwierdza, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie do prawidłowego wezwania odwołujących do uzupełnienia braków formalnych odwołania w terminie 30 dni, od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, III. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz strony skarżącej Wspólnoty [...] w P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB") wydał w dniu 19 sierpnia 2022 r. decyzję nr [...], w której nakazał Wspólnocie Lokalowej budynku położonego przy ul. [...] w P. (dalej: "skarżąca") wykonanie do 31 grudnia 2022 r. czynności mających na celu doprowadzenie wykonanego z naruszeniem obowiązujących przepisów utwardzenia terenu działki nr [...] do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, w szczególności wynikającymi z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez: dokonanie przebudowy i częściowej rozbiórki utwardzenia ww. terenu w taki sposób, żeby zachowana była wymagana powierzchnia biologicznie czynna. Skarżącą zobowiązano również do wykonania prac naprawczych pod nadzorem uprawnionej osoby z zachowaniem obowiązujących przepisów i powiadomienia organu o ich wykonaniu oraz do przedłożenia oświadczenia uprawnionej osoby potwierdzającego wykonanie robót naprawczych zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, które w jej imieniu podpisało dwóch członków zarządu: E. K. i T. M.. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej: "ZWINB") na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej "k.p.a.") pismem z dnia 16 marca 2023 r. wezwał E. K. i T. M. – członków zarządu skarżącej do uzupełnienia braków formalnych odwołania przez przedłożenie oryginałów uchwały lub uwierzytelnionych kopii uchwał o ich wyborze w terminie 14 dni od dnia otrzymania ww. wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. Powyższe wezwania wysłano do ww. osób na adres Wspólnoty Lokalowej Nieruchomości [...] w P. ul. [...]. Wezwania zostały uznane za doręczone w sposób zastępczy na podstawie art. 44 k.p.a. Pismami z dnia 26 kwietnia 2023 r. ZWINB poinformował ww. członków zarządu skarżącej o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych odwołania. Pisma wysłano na adres Wspólnoty Lokalowej Nieruchomości w P. ul. [...]. Pismem z dnia 5 grudnia 2024 r., uzupełnionym pismem z dnia 12 grudnia 2024 r., skarżąca złożyła ponaglenie do Głównego Urzędu Nadzoru Budownictwa (dalej: "GUNB") na bezczynność ZWINB w przedmiocie nierozpoznania jej odwołania od decyzji PINB z dnia 19 sierpnia 2022 r. Pismem z dnia 10 stycznia 2025 r. GUNB poinformował skarżącą, że z uwagi na zakończenie postępowania administracyjnego przez wydanie przez PINB decyzji z dnia 19 sierpnia 2022 r., która stała się ostateczna brak jest podstaw do rozpoznania ponaglenia skarżącej. Pismem z dnia 31 stycznia 2025 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność ZWINB w przedmiocie nierozpoznania jej odwołania od decyzji PINB z dnia 19 sierpnia 2022 r. Zarzuciła organowi naruszenie art. 64 § 1 i 2 w zw. z art. 45, art. 44 § 1 - 4 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doręczenie zobowiązania do uzupełnienia braków formalnych na inny adres jednostki organizacyjnej, niż wskazany przez stronę jako adres do doręczeń, spełnia warunek prawidłowego wezwania wystosowanego przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania. W przypadku uznania ww. zarzutu za chybiony skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 134 k.p.a., przez jego niezastosowanie i zaniechanie przez ZWINB wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji gdyby organ uznał, że odwołanie zostało wniesione przez osoby niebędące stronami. Skarżąca wniosła o zobowiązanie ZWINB do rozpoznania jej odwołania od decyzji PINB z dnia 19 sierpnia 2022 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania zostało doręczone na niewłaściwy adres, gdyż adresem korespondencyjnym dla Wspólnoty w niniejszym postępowaniu administracyjnym był adres administratora Wspólnoty, tj. M. spółka z o.o. z siedzibą w K. ul. [...]. Na ten właśnie adres PINB dokonywał Wspólnocie doręczeń pism oraz decyzji z dnia 19 sierpnia 2022 r. Wskazała, że członkowie zarządu Wspólnoty nie zamieszkiwali pod adresem w P.. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie. Po rozpatrzeniu powyższej skargi, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Sz 51/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Wspólnoty Lokalowej Nieruchomości przy [...] w P. na bezczynność Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że organ odwoławczy prawidłowo wezwał na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. skarżącą do uzupełnienia braków formalnych odwołania w postaci nadesłania oryginału uchwały o wyborze T. M. i E. K. na członków zarządu Wspólnoty lub uwierzytelnionych odpisów tej uchwały pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. W aktach sprawy znajdowały się bowiem jedynie kopie uchwał z 2021 r. o wyborze członków zarządu Wspólnoty: T. M., J. K., E. K. , R. B., M. K., które były załącznikami do mejla wysłanego przez D. O., która w 2021 r. była zarządzającym ww. nieruchomością. Wezwanie zostało skierowane na właściwy adres, tj. adres Wspólnoty, który był także adresem dla jej zarządu w imieniu, którego występowali T. M. i E. K. . W ocenie Sądu, ww. wezwanie zostało skierowane na właściwy adres, tj. adres Wspólnoty, który był także adresem dla jej zarządu w imieniu, którego występowali T. M. i E. K. . Nie można zgodzić się ze skarżącą, że wezwanie powinno być skierowane na adres zarządzającego, tj. firmy M.. W złożonym odwołaniu osoby reprezentujące zarząd wyraźnie wskazały adres Wspólnoty w P.. W ocenie WSA powyższy brak odwołania upoważniał organ odwoławczy do wezwania skarżącej do jego uzupełnienia pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której organ odwoławczy zawiadomił skarżącą wraz z podaniem przyczyny pozostawienia go bez rozpoznania. Z uwagi na powyższe wbrew twierdzeniom skarżącej nie można mówić o bezczynności organu odwoławczego w postaci nierozpoznania jej odwołania od decyzji organu I instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Wspólnota Lokalowa Nieruchomości przy ul. [...] w P.. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z 25 listopada 2025 r. sygn. akt II OSK 1599/25, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia zasad dokonywania doręczeń określonych w art. 44 k.p.a. Jak wyjaśnił NSA, korespondencja do strony skarżącej kierowana była w toku postępowania przed organem I instancji na kilka adresów. Początkowo organ wysyłał korespondencję na adres "Wspólnota Lokalowa Nieruchomości przy ul. [...] w P." i korespondencja ta nie była odbierana. Następnie dwukrotnie administrator Wspólnoty Mieszkaniowej wskazywał adresy do doręczeń i wówczas korespondencja była podejmowana. Oczywiście można było mieć wątpliwości co do tego, czy administrator był upoważniony do składania tego typu oświadczeń, niemniej wymiana korespondencji pomiędzy organem a Wspólnotą Mieszkaniową świadczyła o tym, że wskazany adres do korespondencji jest prawidłowy. Ostatni adres do doręczeń został wskazany przez administratora 16 lutego 2021 r. (k – 44 akt administracyjnych) i pozostawał nie zmieniony do momentu wydania decyzji przez organ I instancji w dniu 19 sierpnia 2022 r. Decyzję tę również skierowano na ten sam adres (M. sp. z o. o. ul. [...], [...] K. ) i została podjęta. Składając w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej odwołanie od tej decyzji T. M. i E. K. w piśmie, jak i na kopercie, zawierającej ww. odwołanie umieścili określenie Wspólnota Lokalowa Nieruchomości ul. [...], [...] P. . W ocenie NSA nie jest prawidłowe stanowisko organu oraz WSA, że właściwym adresem do doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania jest ten umieszczony w odwołaniu. Po pierwsze adresy przyjęte przez organ, a więc "T. M. ul. [...], [...]" i "E. K. ul. [...], [...] P. " nie tylko nigdy nie zostały wskazane przez Wspólnotę Mieszkaniową, ale też nie pojawiły się w trakcie postępowania przed organem na żadnym etapie. Co więcej adresy te nie zostały wskazane w odwołaniu i na kopercie. Jak ponadto ocenił NSA, przedmiotowe wezwania kierowane były do osób fizycznych, a nie do Wspólnoty Mieszkaniowej. Po drugie adresy takie są w sposób oczywisty nieprawidłowe. Nie zawierają nie tylko zindywidualizowanego oznaczenia numeru budynku, ale też numeru lokalu. Braki te skutecznie uniemożliwiają doręczenie przesyłki. Może budzić tylko zaskoczenie, w jaki sposób umieszczono zawiadomienie o przesyłce w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, o czym jest wzmianka w zwrotnym poświadczeniu odbioru. Jak wskazał w uzasadnieniu NSA, organ odwoławczy uznając, że osoby składające odwołanie w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej nie wykazały w sposób prawidłowy swego umocowania, powinien wezwać te osoby do przedłożenia stosownych dokumentów. Korespondencja do nich winna być adresowana na ich indywidualne adresy. Brak pełnomocnictwa lub innego dokumentu umocowania do działania w imieniu strony nie będącej osobą fizyczną w przypadku składanego odwołania należy traktować jako brak formalny, o którego uzupełnienie należy wezwać osoby składające odwołanie. Dopiero w przypadku nieusunięcia braku formalnego przez przedłożenie prawidłowego dokumentu umocowania do reprezentowania odwołującego się, konieczne jest wezwanie samego odwołującego się o podpisanie odwołania. Konsekwencje wynikające z nieuzupełnienia w terminie braków formalnych mogą obciążać stronę tylko wtedy, gdy wezwanie o ich uzupełnienie było prawidłowe, tj. zostało skierowane do właściwego podmiotu i zawierało pouczenie. Całość rozważań doprowadziła NSA do wniosku, że organ odwoławczy nie tylko dokonał doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania na wadliwy adres, przyjmując fikcję doręczenia z obrazą art. 44 k.p.a., ale też nie podjął próby wezwania skarżącej do podpisania odwołania. Końcowo wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany przede wszystkim do dokonania na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oceny prawidłowości doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania, a następnie oceni zarzut bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Ponownie rozstrzygając w sprawie sąd administracyjny na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej; "p.p.s.a."), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 15 września 2020 r. sygn. akt II GSK 244/20, związanie wykładnią oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim, «granice sprawy», o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3 p.p.s.a., art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z wytycznymi z wyroku NSA, w rozpatrywanej sprawie Sąd jest zobowiązany do dokonania na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oceny prawidłowości doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania, a następnie oceny zarzutu bezczynności. Przy czym dla wyniku przedmiotowej oceny kluczowe jest stwierdzenie, czy doręczenie wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania skierowane do T. M. i E. K zostały doręczone prawidłowo na indywidualne adresy wnoszących odwołanie. W ślad za przywołanym wyżej wyrokiem NSA, Sąd rozstrzygając w niniejszej sprawie uznał, że adresy przyjęte przez organ odwoławczy przy doręczeniu wezwań, a więc "T. M. ul. [...], [...] P." i "E. K ul. [...], [...] P. " są wadliwe konstrukcyjnie. Nie sposób też ich uznać za adresy wspomnianych osób fizycznych. Powyższe prowadzi do wniosku, iż wezwania do usunięcia braków formalnych nie zostały prawidłowo doręczone, a tym samym nie wywołały skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu na usunięcie braków formalnych. W tym miejscu warto przypomnieć, iż jak wynika wprost z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Warunkiem pozostawienia podania (tutaj: odwołania) bez rozpoznania jest skuteczne doręczenie wezwania i bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego w wezwaniu. Zatem w badanym przypadku nie może być mowy o skutecznym pozostawieniu podania (odwołania) bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Na marginesie warto dostrzec, że jak wynika z art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. W realiach badanej sprawy możliwe jest jednak ustalenie adresów T. M. i E. K w oparciu o akta sprawy, bowiem ich adresy uwidocznione są w rejestrze gruntów. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 2 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Skoro w badanej sprawie odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 30 września 2022 r. i dotychczas nie wezwano prawidłowo odwołujących do usunięcia braków formalnych, nie ulega wątpliwości, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje bezczynny. Z uwagi na okoliczności niepodejmowania przez organ wymaganego działania oraz dalszy tok postępowania sądowoadministracyjnego, brak jest podstaw do uznania, iż powyższa bezczynność następowała z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego w pkt 1 sentencji orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. art. 149 § 1a p.p.s.a., iż Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak przekonująco wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2026 r. sygn. akt III OSK 1996/25 stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, Sąd nie dopatrzył się ani oczywistości ani drastyczności naruszenia prawa. Owo naruszenie jawi się jako efekt wadliwej oceny przez organ zapisów zamieszczonych przez odwołujących w ich piśmie. Nie bez znaczenia dla oceny okoliczności sprawy pozostaje brak wyraźnego wskazania przez odwołujących adresów korespondencyjnych czy jakichkolwiek danych kontaktowych oraz poprzestanie na wskazaniu w nagłówku nazwy wspólnoty mieszkaniowej i naniesieniu odręcznych podpisów, co niewątpliwie utrudnia ocenę roli w jakiej występują w sprawie. W stwierdzeniu bezczynności, zaistniały natomiast podstawy do zobowiązania Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w pkt 2 sentencji, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do prawidłowego wezwania odwołujących do uzupełnienia braków formalnych odwołania w terminie 30 dni, od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Takie określenie terminu jest niezbędne dla umożliwienia wypełnienia przez organ wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, iż odwołujący winni zostać wezwani do przedłożenia stosownych dokumentów a korespondencja do nich winna być adresowana na indywidualne adresy, zaś w przypadku nieusunięcia braku formalnego przez przedłożenie prawidłowego dokumentu umocowania do reprezentowania odwołującego się, konieczne jest wezwanie samego odwołującego się o podpisanie odwołania. O kosztach Sąd orzekł w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl