II SAB/Sz 33/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Komendanta Policji do rozpoznania wniosku W. D. z dnia [...] lutego 2023 r. – w terminie 14 dni; III. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego W. D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

7 lutego 2023 r. W. D. ("skarżący") złożył e-mailem do Komendy Powiatowej Policji w K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. Kserokopii /skanu/ sprawozdania z roku 2016 z czynności wyjaśniających prowadzonych na podstawie ustawy o Policji w sprawie policjantów, którzy naruszyli dyscyplinę służbową w związku z użyciem paralizatora w nocy z [...] [...] 2016 r. w K. wobec [...] latka; 2. Jeżeli nie prowadzono czynności opisanych w pkt. 1, to skarżący wniósł o kserokopię /skan/ sprawozdania kończącego postępowanie skargowe prowadzone na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie policjantów, którzy naruszyli dyscyplinę służbową w związku z użyciem paralizatora w nocy z [...] [...] 2016 r. w K. wobec [...] latka; 3. Co było powodem, podstawą /jakie dokumenty urzędowe zadecydowały/ o wszczęciu w roku 2017 postępowań dyscyplinarnych wobec policjantów, którzy naruszyli dyscyplinę służbową w związku z użyciem paralizatora nocy z [...] 2016 r. w K. wobec [...] latka, jeżeli prowadzone czynność, opisane w pkt. 1 i 2 nie potwierdzały naruszenia dyscypliny służbowej? Otrzymałem odpowiedź na wniosek z 19 stycznia 2023 r. od KPP z 26 stycznia 2023 r. l.dz. [...] , w którym nie udzielono informacji na zadane pytanie. Otrzymana odpowiedź w tym zakresie jest nie na temat. Czy wszczęcie postępowań dyscyplinarnych były wynikiem przeprowadzonej analizy postępowania skargowego dokonanego przez Wydział Kontroli KWP w S. i polecenia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, interwencji reportera Superwizjera TVN, auto kontrola wcześniejszego sprawozdania, itp. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że sprawa, w której zwraca się o udostepnienie powyższych informacji, została opisana przez media. Na stronie internetowej policji zachodniopomorskiej również opublikowano stanowisko KWP w S. w sprawie interwencji z [...] 2016 r. w K.. Skarżący zwrócił się o udostępnienie żądanych informacji w terminie 14 dni za pośrednictwem e-maila, poczty albo wskazania adresu internetowego, z którego może pobrać żądane informacje. 20 lutego 2023 r. organ udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego. Wskazał, że nie prowadził czynności wyjaśniających, o których mowa w pkt. 1 wniosku. Odnośnie do pytania 2 organ poinformował, że prowadził postępowanie skargowe nr rej. [...] ldz. [...] w związku z przekazaniem [...] 2016 r. przez Prokuraturę Rejonową w K. korespondencji K. Ś. sygn. akt [...]. Jednocześnie organ poinformował, iż brak interesu prawnego uniemożliwia skarżącemu wgląd do akt postępowania skargowego. Odnośnie do pkt. 3 wniosku, organ poinformował, że 31 maja 2017 r. zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne nr rej. PRD [...] l.dz. [...] i 2 czerwca 2017 r. zostało przekazane do dalszego prowadzenia przez Wydział Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w S.. W związku z powyższym, w celu powzięcia informacji dotyczącej powodu wszczęcia w/w czynności, należy z zwrócić się z pytaniem do KWP w S., gdyż tam znajdują się akta postępowania dyscyplinarnego. W. D. zaskarżył bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. W skardze zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, 3. art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 7 lutego 2023 r. o dostępie do informacji publicznej; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ podniósł, że skarżący nie składał w sprawie ponaglenia, stąd wniesienie przez niego skargi na bezczynność jest niedopuszczalne i skarga powinna być odrzucona. Niezależenie od powyższego bezzasadność skargi wynika stąd, że jej autor skarży bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia mu informacji publicznej, jednocześnie wskazując w uzasadnieniu, że jego wniosek z 7 lutego 2023 r. o udostępnienie wskazanej informacji publicznej, został rozpatrzony pismem organu z 20 lutego 2023 r., w którym odniesiono się do wszystkich punktów wniosku skarżącego. W piśmie z 28 marca 2023 r. skarżący wskazał, że skarga była dopuszczalna i uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W myśl bowiem art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona ponagleniem (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 27 października 2020 r. I OSK 2266/19). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2020.2176 ze zm.; dalej "d.i.p.") informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jednocześnie art. 6 d.i.p. zawiera szeroki i otwarty katalog dotyczący tego, jaka informacja publiczna podlega udostępnieniu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 d.i.p. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 d.i.p.). D.i.p. przewiduje różne sposoby załatwienia wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie takiej informacji na wniosek, zgodnie z art. 10 ust. 1 d.i.p.. W myśl art. 13 ust. 1 d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 d.i.p.). Sąd wskazuje, że cechą nadrzędną procedury związanej z dostępem do informacji publicznej jest szybkość postępowania, o czym świadczy chociażby ustawowy obowiązek rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni. W tym kontekście bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. NSA w wyroku z 5 lutego 1999 r., I SAB 90/98). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i n.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji, które wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Sąd podziela prezentowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że jeśli pismo będące odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest fragmentarycznym, niepełnym odniesieniem się do żądanych przez wnioskodawcę informacji i tym samym nie wyczerpuje zakresu żądań wniosku, to należy przyjąć, że mamy do czynienia z bezczynnością adresata wniosku w części, w jakiej zakres udzielonej informacji publicznej nie pokrywa się z zakresem żądanej informacji. Na równi bowiem z niepodjęciem przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego lub też wręcz nieadekwatnej do treści wniosku. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Przedstawienie informacji innej, niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej, wymijającej, czy też nieadekwatnej do treści wniosku, stanowi o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza przepis art. 13 ust. 1 d.i.p. (zob. np. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, w: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 13 i przywołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 stycznia 2022 r., II SAB/Bd 34/21; wyrok WSA w Olsztynie z 20 stycznia 2022 r., II SAB/Ol 181/21). Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać najpierw należy, że Komendant Powiatowy Policji w K. jest podmiotem wykonującym zdania publiczne, a zatem jest organem obowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej. Z kolei w aspekcie przedmiotowym sąd podzielił zapatrywanie skarżącego odnośnie do pt. 2 wniosku z 7 lutego 2023 r., poparte zresztą orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok NSA z 22 marca 2019 r. I OSK 1280/17), że dokument w postaci sprawozdania z postępowania skargowego może podlegać udostępnieniu. Pogląd, że akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to również akt postępowania skargowego prowadzonego przez Policję. Zawierają one bowiem informacje o działalności tego organu. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, Dotyczą sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc. Stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 d.i.p., informację o sprawach publicznych. Warunkiem jednak skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy d.i.p. jest skonkretyzowanie wniosku, które w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Skarżący sprecyzował bowiem, jakiego dokumentu dotyczy jego żądanie. Jednocześnie skierowanie do skarżącego pisma zawierającego wyjaśnienie, że "brak interesu prawnego uniemożliwia Panu wgląd w akta postępowania skargowego", nie można uznać za prawną realizację ani obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 d.i.p., ani odmowy udostępnienia informacji publicznej (względnie umorzenia postępowania) w drodze decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 d.i.p. Nic też nie wskazuje na to, aby skarżący był stroną we wnioskowanym postępowaniu skargowym, co uzasadniałoby ewentualny dostęp do akt w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wypada jednak podkreślić, że stosownie do art. 5 d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Odnośnie do pkt 3 wniosku wskazać należy, że skarżący pytał konkretnie o to, jakie dokumenty decydowały o wszczęciu postępowań dyscyplinarnych przez organ, do którego został skierowany wniosek. W tym kontekście odpowiedź z 20 lutego 2023 r. dotycząca przekazania sprawy do prowadzenia przez inny organ, należy uznać za nieadekwatną do treści wniosku, co, jak wyżej wskazano, również stanowi o bezczynności organu. Wypada przy tym zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż orzeczenia organów dyscyplinarnych względem osób wykonujących zadania publiczne stanowią informację publiczną (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2022 r. II SAB 171/22 i przywołane tam orzecznictwo). Powyższe skutkuje uznaniem przez sąd, że organ pozostawał w bezczynności i zobowiązaniem go do rozpoznania wniosku skarżącego z 7 lutego 2020 r., zgodnie z pkt. II sentencji wyroku. Uznać przy tym należy, że organ udzielił już stosownej odpowiedzi na pkt 1 wniosku. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli do załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest zatem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodził przypadek takiej kwalifikowanej wadliwości postępowania organu. Organ udzielił skarżącemu informacji, pozostając w błędnym przekonaniu, że stanowi ona prawidłową odpowiedź na złożony wniosek. O kosztach postępowania, w postaci zwrotu skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., który statuuje zasadę odpowiedzialności organu za wynik tego postępowania, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl.