II SAB/Sz 3/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wykonania uchwały dotyczącej wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gruntowych postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie [...] ([...]) złotych

G. G. A., G. Z. Spółka jawna w S. (dalej jako "Spółka") pismem z dnia 12 grudnia 2025 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wykonania uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia 24 września 2009 r. dotyczącej wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gruntowych. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że w dniu 24 września 2009 r. Rada Gminy D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości gruntowych, którą to uchwałą zobowiązała Wójta Gminy do jej wykonania poprzez nieodpłatne nabycie przez Gminę D. nieruchomości gruntowych stanowiących działki nr [...], [...], [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 0,0700 ha, położonych w W. , gmina D. od współwłaścicieli tych działek. Projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność G. G. A., G. Z. Spółki jawnej w S. został zatwierdzony decyzją ostateczną Wójta Gminy z dnia 16 kwietnia 2025 r. nr WKI.6831.18.2025.WC. Wobec bezczynności Wójta Gminy w zakresie wykonania przedmiotowej uchwały Spółka w dniu 6 listopada 2025 r. wystąpiła do Wójta Gminy z wezwaniem do jej wykonania. Pomimo upływu zakreślonego w wezwaniu terminu Wójt Gminy w ogóle nie zareagowała na to wezwanie. W ocenie strony wykonanie ww. uchwały Rady Gminy jest niezbędne ponieważ Spółka zawarła umowy deweloperskie z ponad pięćdziesięcioma nabywcami zabudowanych działek, ustanowione zastały służebności związane z ustanowieniem ograniczonego prawa rzeczowego w postaci odpłatnego i czasowego (do czasu wydzielenia drogi i przekazania jej gminie D.) prawa użytkowania, polegającego na prawie przejazdu i przechodu przez określone działki gruntu. Zapis § 2 ust. 2 ww. umowy deweloperskiej wskazuje, że powyższe ograniczone prawa rzeczowe - prawa użytkowania - obciążające nieruchomość szczegółowo opisaną w § 2 ust. 1 pkt 1 aktu notarialnego wygasną z chwilą wydzielenia z tej nieruchomości działek przeznaczonych na poszerzenie i przedłużenie istniejącej drogi gminnej - ulicy [...], stanowiącej działkę gruntu numer [...] i przekazania ich na rzecz gminy D., a także określa zobowiązanie Spółki jako dewelopera do wykreślenia do dnia zawarcia umowy przeniesienia, umowy sprzedaży oraz umowy darowizny w wykonaniu umowy deweloperskiej, przedwstępnej umowy sprzedaży oraz przedwstępnej umowy darowizny, ww. praw z działu III księgi wieczystej pod oznaczeniem Kw. nr [...] Zdaniem Spółki powyższe zobowiązanie oznacza, że skoro na skutek zaniechania Wójta Gminy przedmiotowe ograniczone prawa rzeczowe nadal będą istnieć w dziale III księgi wieczystej pod oznaczeniem Kw. nr [...], to kupujący mają prawo odmówić podpisania umowy przeniesienia własności i za okres od daty wskazanej w poszczególnych aktach notarialnych obciążać Spółkę karami umownymi, jak też odstąpić od umowy deweloperskiej i żądać zwrotu wpłaconej ceny. Tym samym skarżąca Spółka poprzez zaniechanie Wójta Gminy narażona jest na straty związane z powyższymi karami umownymi. W związku z tym, że Spółka w takim przypadku wystąpi z roszczeniem regresowym wobec gminy D. uznać należy, że zaniechanie Wójta Gminy w sprawie wykonania ww. uchwały Rady Gminy D. faktycznie jest świadomym działaniem na szkodę tej gminy. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że skarżąca Spółka w dniu 7 maja 2025 r. wystąpiła do gminy z wnioskiem o przejęcie działek zgodnie z powyższą uchwałą. Działki nr [...], [...], [...], które wskazano w uchwale nr [...] z dnia 24 września 2009 r. uległy połączeniu i podziałowi, a w ich miejsce powstała działka nr [...]. Sprawa została skierowana do Komisji Budownictwa i Rozwoju Gospodarczego Gminy R. G. D. . Po przeanalizowaniu wniosku Komisja Budownictwa wskazała, że obowiązująca numeracja działek będących przedmiotem wniosku nie jest tożsama z numeracją działek wskazaną w uchwale Rady Gminy D. nr [...] z dnia 24 września 2009 r. Uchwała ta dotyczyła działek o numerach wykazanych w koncepcji podziału geodezyjnego, który nie został przeprowadzony przez Spółkę. W związku z tym, w ocenie Wójta, powyższa uchwała nie może stanowić podstawy prawnej do przejęcia działek nr [...] i nr [...]. Komisja Budownictwa wskazała nadto, że działki te są w części nieurządzone i znajdują się na terenie budowy domów jednorodzinnych, a ich przejęcie skutkowałoby obowiązkiem ich zagospodarowania, zapewnienia bezpieczeństwa ruchu oraz ponoszeniem kosztów utrzymania i ewentualnej budowy infrastruktury drogowej. W związku z tym wniosek dotyczący przejęcia przez Gminę działek nr [...] i nr [...] obręb W. został zaopiniowany negatywnie. Organ podkreślił, że podjęta uchwała nr [...] z dnia 24 września 2009 r. ma charakter fakultatywny (upoważniający), a nie imperatywny (nakazujący). Rada Gminy stworzyła jedynie warunek formalny, aby to wójt mógł nabyć przedmiotowe nieruchomości, jednak nie nałożyła na wójta takiego obowiązku. Innymi słowy uchwała wyrażająca zgodę stanowi jedynie warunek dopuszczalności dokonania czynności cywilnoprawnej, a nie nakaz jej dokonania. Zdaniem Wójta skarga jest bezzasadna również z uwagi na fakt, iż ewentualne nabycie nieruchomości przez gminę następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, nie ma charakteru władczego, nie jest dokonywane w trybie postępowania administracyjnego. Tym samym brak zawarcia umowy nabycia nieruchomości nie może być rozumiany i tożsamy z bezczynnością organu administracji publicznej. Wobec tego nie może być zakwalifikowany jako bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismem z dnia 3 marca 2026 r. Wójt Gminy poinformował Sąd o podjęciu przez Radę Gminy D. uchwały nr [...] z dnia 26 lutego 2026 r. w sprawie uchylenia uchwały nr uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia 24 września 2009 r. dotyczącej wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gruntowych. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. W związku z powyższym zarządzeniem z dnia 6 marca 2026 r. Sąd zobowiązał skarżącą Spółkę do wskazania czy podtrzymuje skargę – terminie 7 dni, pod rygorem uznania, że Spółka podtrzymuje skargę. Pismem z dnia 19 marca 2026 r. Spółka oświadczyła, że podtrzymuje skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz.143 tj.) – dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sąd administracyjny może kontrolować bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji wyłącznie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie. W niniejszej sprawie uchwała, której wykonania żąda skarżąca Spółka zawiera zgodę organu stanowiącego Gminy D. na nieodpłatne nabycie przez Gminę D. nieruchomości gruntowych, o których mowa w ww. uchwale od współwłaścicieli tych działek i została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 tj. ze zm.). Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Tym samym uchwała Rady Gminy D. nr [...] z dnia 24 września 2009 r. stanowi jedynie warunek dopuszczalności nieodpłatnego nabycia ww. nieruchomości, natomiast nie wynika z niej nakaz jego wykonania. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r. (sygn. akt III CNP 19/14) "uchwała, która powinna ograniczyć się jedynie do wyrażenia zgody na dokonanie określonej czynności prawnej, powinna zawierać treści aprobujące, a nie imperatywne. Z tej też przyczyny nie wiąże ona wójta, a jedynie zezwala mu na dokonanie wnioskowanej przez niego czynności". Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie przepisów prawa, do pojęcia określonej czynności. Skoro zatem zgoda rady gminy na nieodpłatne przejęcie nieruchomości gruntowych stwarza jedynie taką możliwość, tym samym nie wiąże organu wykonawczego gminy do wykonania ww. czynności. Powoduje to, że skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna. Należy podkreślić, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność w przedmiocie nakazania organowi gminy wykonania określonej czynności prawnej, gdy jej wykonanie nie jest obowiązkowe (zob. post. NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 360/13, post. NSA z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 963/13). Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Rada Gminy D. uchwałą nr [...] z dnia 26 lutego 2026 r. uchyliła ww. uchwałę własną nr [...] z dnia 24 września 2009 r., której to wykonania domaga się strona. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Orzeczenie zawarte w pkt II postanowienia wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.