II SAB/Sz 2/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka -Kuligowska (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego P. B. kwotę [...] ([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia z nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu.

Wnioskiem z dnia 19 października 2016 r. E.S., przebywając w Zakładzie Karnym, zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego o przesłanie wszystkich testów przeprowadzonych wobec niego przez funkcjonariuszy Służby Więziennej Aresztu Śledczego na obecność, wskazując, iż stanowić będą one dowód w sprawie cywilnej o bezprawne wymierzenie jemu kary dyscyplinarnej. W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że brak jest podstaw do przesłania kserokopii dokumentacji z przeprowadzonych testów, a w przypadku ewentualnego postępowania sądowego dokumentacja taka zostanie zebrana i przedstawiona sądowi. Pismem z dnia 21 listopada 2016 r. zatytułowanym "Skarga" E.S., ponowił wniosek o wydanie wykonanych testów na obecność, powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że to ww. ustawa określa obowiązki organu, do którego składa już drugi raz wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci: "testów’". Dyrektor Aresztu Śledczego w odpowiedzi z dnia [...] r. poinformował wnioskodawcę, że brak jest podstaw do załatwienia wniosku o wydanie testów na obecność, albowiem żądana informacja nie jest informacją publiczną i nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 15 grudnia 2016 r. E.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci wykonanych wobec niego przez funkcjonariuszy Służby Więziennej w Areszcie Śledczym testów, domagając się: uwzględnienia skargi w całości, wymierzenia organowi grzywny i nakazania wydania testów. W skardze wskazując na odmowne pismo organu z dnia [...] r., zarzucił ww. organowi naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wywołanego skargą. Organ wyjaśnił, że skarżący odbywając karę pozbawienia wolności, został w [...] r. poddany badaniu na obecności środków odurzających lub substancji psychotropowych w związku z zaobserwowaniem przez funkcjonariusza SW nienaturalnego zachowania się skarżącego. Z badań sporządzono stosowne protokoły według wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia badań na obecność alkoholu, środków odurzających lub substancji psychotropowych w organizmie skazanego pozbawionego wolności, ich udokumentowania oraz weryfikacji, których to wydania w trybie wniosku o udostępnienie informacji publicznej domaga się skarżący. W opinii organu, przedmiot żądania nie mieści się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej, a zatem organ nie miał obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, a tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 16 maja 2017 r. wpłynęło do Sądu pismo pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu, doprecyzowujące wniesioną skargę, w którym to zarzucono organowi naruszenie: a) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie właściwych przepisów prawa, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy w zw. z art. 156 § 1 i art. 6 Kodeksu postępowania karnego oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia badań na obecność alkoholu, środków odurzających lub substancji psychotropowych w organizmie skazanego pozbawionego wolności, ich udokumentowania oraz weryfikacji, - art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które to zaniechanie miało wpływ na prawa skarżącego, - art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 73 § 1 K.p.a. poprzez odmowę prawa do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, 2) przepisów prawa materialnego: - art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjentów poprzez odmowę udostępnienia wyników z badań na obecność , które to badania zostały przeprowadzone w ambulatorium Zakładu Karnego, - art. 32 Kodeksu karnego wykonawczego stanowiącego, że nadzór nad legalnością i prawidłowością wykonywania kary pozbawienia wolności, zastępczej kary pozbawienia wolności, kary aresztu wojskowego, kary aresztu lub zastępczej kary aresztu, kary porządkowej, tymczasowego aresztowania, zatrzymania, środka przymusu skutkującego pozbawienie wolności oraz środka zabezpieczającego związanego z umieszczeniem w zakładzie sprawuje sędzia penitencjarny – poprzez jego niezastosowanie, - art. 34 § 1 Kodeksu karnego wykonawczego stanowiącego, że sędzia penitencjarny uchyla sprzeczną z prawem decyzję organu wymienionego w art. 2 pkt 5 i 6, o ile dotyczy ona osoby pozbawionej wolności – poprzez jego niezastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni wyników z przeprowadzonych czterech testów na obecność, którym skarżący został poddany w [...] r., ewentualnie o zobowiązanie organu do przekazania skargi do sędziego penitencjarnego, - zobowiązanie organu do uznania uprawnienia skarżącego wynikających z przepisów prawa, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska pełnomocnik podniósł, że chociaż skazany w nieprawidłowy sposób wskazał na jakiej podstawie domaga się wydania wyników przeprowadzonych badań, to jego wniosek należało uznać za jasny i czytelny. Organ powinien wydać wyniki tych badań, bez prowadzenia postępowania o udzielenie informacji publicznej, zaś ewentualnie gdyby organ uznał, że wniosek skazanego wszczął postępowanie o udzielenie informacji publicznej, organ winien odmówić wydania badań, jednocześnie pouczyć o właściwej procedurze ubiegania się o wyniki, oraz przekazać sprawę do sędziego penitencjarnego. Z kolei odmowa dostępu do wyników badań narusza prawa do obrony, wglądu do akt sprawy, otrzymywania kopii akt czy też robienia z nich notatek oraz dostępu do dokumentacji medycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej P.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 i 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, skarga została złożona na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w postaci testów na obecność , przeprowadzonych przez funkcjonariuszy służby więziennej wobec niego jako osoby osadzonej. Jak wynika z akt sprawy skarżący stosowny wniosek o wydanie testów złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2015 r., poz. 2058 ze zm.- dalej "u.d.i.p"), co bezpośrednio implikuje przedmiot sprawy poddany kontroli Sądu. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, 2009 r., s.103, wyrok WSA z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 194/13, dostępny w Internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Dyrektor Aresztu Śledczego jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej, bowiem jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W związku z tym istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego stanowi informację publiczną i czy organ z uwagi na jego odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 5 grudnia 2016 r., pozostaje w bezczynności. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16, wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, wyroki dostępne na : www. orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że kwestia przeprowadzenia badań na obecność wobec osób osadzonych uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania badań na obecność alkoholu, środków odurzających lub substancji psychotropowych w organizmie skazanego pozbawionego wolności, ich dokumentowania oraz weryfikacji (Dz.U. z 2012 r., poz.135). W myśl art. 116b Kodeksu karnego wykonawczego badanie w celu ustalenia w organizmie skazanego obecności alkoholu, środka odurzającego lub substancji psychotropowej przeprowadza się przy użyciu metod niewymagających badania laboratoryjnego (§ 1). Weryfikacja badań, o których mowa w § 1, dokonanych przy użyciu metod niewymagających badania laboratoryjnego, może odbyć się za pomocą badań laboratoryjnych (§ 2). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia badanie w celu ustalenia w organizmie skazanego obecności środka odurzającego lub substancji psychotropowych wykonuje się za pomocą testerów znajdujących się w wyposażeniu jednostek organizacyjnych Służby Więziennej. Badanie, o którym mowa w ust. 1, wykonują funkcjonariusze Służby Więziennej. Badanie to polega na pobraniu, bez dodawania jakichkolwiek substancji, próbek śliny lub moczu, i umieszczeniu ich w testerze, zgodnie z instrukcją jego obsługi (ust. 2). Z kolei § 3 stanowi, że z przebiegu badań, o których mowa w § 1 i 2, w przypadku: 1) uzyskania wyniku badania wskazującego na obecność alkoholu w wydychanym powietrzu lub obecność środka odurzającego lub substancji psychotropowych w organizmie skazanego, 2) gdy skazany odmówił poddania się badaniu urządzeniem dokonującym pomiaru stężenia alkoholu lub testerem, 3) negatywnego wyniku badań, na żądanie skazanego, funkcjonariusz dokonujący badania sporządza protokół, którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Do protokołu dołącza się wydruki lub wyniki badań, jeżeli urządzenia stosowane do badań umożliwiają ich wykonanie (ust. 2). Natomiast w przypadku gdy skazany kwestionuje wyniki badań, o których mowa w § 1 i 2, poddaje się go badaniom laboratoryjnym (§ 4 ust. 1). W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżący został poddany badaniu w trybie powołanych przepisów prawa poprzez wykonanie testów na obecność , jednakże podkreślenia wymaga, że nie wszystkim informacjom będącym w posiadaniu organu władzy publicznej można przypisać walor informacji publicznej, a sama ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być wykorzystywana w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. W świetle powołanych uregulowań Kodeksu karnego wykonawczego i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania badań na obecność alkoholu, środków odurzających lub substancji psychotropowych w organizmie skazanego pozbawionego wolności, ich dokumentowania oraz weryfikacji - zdaniem Sądu - zgodzić należy się z Dyrektorem Aresztu Śledczego, że żądana informacja nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. określonym w art. 1 i art. 6 u.d.i.p.), gdyż wynik testu na obecność nie stanowi informacji publicznej. Nie jest ani dokumentem urzędowym, ani nie odnosi się bezpośrednio do sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Nie dotyczy sprawy publicznej, lecz sprawy prywatnej, indywidualnej związanej z wykonywaniem kary pozbawienia wolności. Natomiast nie sposób podzielić stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że strona wnioskując o wydanie testów na obecność wnosiła faktycznie o wydanie protokołów z przeprowadzonych badań. Analiza regulacji rozporządzenia dowodzi, że nie zawsze sporządza się protokół z badania, zaś test dołącza się do protokołu, o ile został on sporządzony. Oznacza to, że nie sposób utożsamiać protokołu z badania z wynikiem testu z tego badania. Stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), co stanowi czynność materialnotechniczną, 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania (art. 1 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., w formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że w przypadku gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, to organ - aby nie narazić się na zarzut bezczynności - powinien zawiadomić wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p., nie ma natomiast obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji przewidzianej w art. 16 u.d.i.p. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie żądanie wydania testów na obecność nie dotyczyło informacji publicznej, o czym organ poinformował skarżącego stosownym pismem, zatem nie można przyjąć, aby w sprawie doszło do zarzucanej skargą bezczynności bądź naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nieuzasadnione jest także stanowisko wyrażone przez pełnomocnika skarżącego, jakoby organ zobowiązany był do przekazania wniosku strony do sądu penitencjarnego. Adresatem wniosku strona uczyniła wyłącznie Dyrektora Aresztu Śledczego, zaś oparcie żądania wydania testów narkotykowych wprost na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej niewątpliwie determinowało zakres działań, które mógł podjąć organ, wyłącznie do przewidzianych tą ustawą. Tym samym Dyrektor Aresztu Śledczego nie był zobligowany do stosowania przepisów Kodeksu postępowania wykonawczego w zw. z Kodeksem postępowania karnego, a w szczególności do przekazywania wniosku podmiotowi nadzorującymi wykonywanie kary pozbawienia wolności. Miał natomiast obowiązek rozpoznać żądanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co w przedmiotowej sprawie uczynił. Wprawdzie strona jako osoba osadzona, może domagać się ochrony swoich praw przed sądem penitencjarnym w oparciu o przepisy Kodeksu karnego wykonawczego, ale prawo to nie może być to realizowane za pośrednictwem wniosku o udzielenie informacji publicznej. Złożenie wniosku w takim przedmiocie powoduje, że organ nie jest uprawniony do wykraczania poza jego granice i rozważania zastosowania procedur przewidzianych w innych ustawach. Z tego też względu brak jest podstaw do twierdzenia, aby organ dopuścił się naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że prawo pacjenta zagwarantowane w art. 23 ust. 1 ww. ustawy obejmuje wyłącznie dostęp do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych, tymczasem badanie przeprowadzone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania badań na obecność alkoholu, środków odurzających lub substancji psychotropowych w organizmie skazanego pozbawionego wolności (...), służy weryfikacji przestrzegania przez osobę badaną zakazu spożywania alkoholi, środków odurzających lub substancji psychotropowych. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w uzupełnieniu skargi, uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że co do zasady do postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna bowiem postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p, tj. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że reguły określone w k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie u.d.i.p., w tym do zawiadomień strony w formie pisma zwykłego. A z taką sytuacją mamy do czynienia właśnie w niniejszej sprawie, stąd organ nie mógł naruszyć art. 6, 7, 9, 11 czy 73 K.p.a. W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, że działanie podmiotu zobowiązanego w reakcji na żądanie udostępnienia informacji publicznej stanowiło prawidłową realizację obowiązku wynikającego z przepisów u.d.i.p. Nie można tym samym pod adresem organu wyartykułować zarzutu bezczynności, bowiem zarówno przyjęty tryb procedowania w odniesieniu do wniosku strony jak i sposób jego załatwienia ocenić należy jako właściwy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. W przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu postanowiono stosownie do art. 250 ww. ustawy w związku § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1715).