II SAB/Sz 160/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy I. stwierdza, że Prezydent Miasta K. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. P. z dnia 1 lutego 2021 r. II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do rozpoznania wniosku skarżącego J. P. z dnia 1 lutego 2021 r. w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego J. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. P., dalej jako "skarżący", pismem z dnia 20 maja 2022 r., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ze skargą na bezczynność Prezydenta Miasta K., w przedmiocie jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr [...] i [...], w obrębie [...], w K.. Prezydentowi Miasta K. zarzucił naruszenie: 1. art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 503) (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 1029) (dalej: u.o.o.ś.) polegające na błędnej wykładni oraz błędnym zastosowaniu (względnie braku zastosowania) ww. przepisów prawa, czego efektem jest uznanie przez organ, że przedłożenie - w toku postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymogiem formalnym wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w toku ww. postępowania stanowi wymóg materialnoprawny, 2. art. 64 § 2 w zw. z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm.) (dalej: k.p.a.), art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 86 u.o.o.ś. polegające na błędnym zastosowaniu art. 64 § 2 k.p.a., czego efektem jest pozostawienie bez rozpoznania wniosku z dnia [...].02.2021r. o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zostało wszczęte i przedłożenie - w toku ww. postępowania - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymogiem materialnoprawnym, a nie formalnym wniosku o wydanie o ustaleniu warunków zabudowy, a w konsekwencji Strona (Skarżący) ma prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ, 3. art. 7, 77 § 1, art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku zastosowania ww. przepisów prawa, czego efektem jest brak przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z ww. przepisami prawa, a w szczególności brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości oraz brak merytorycznego orzeczenia o żądaniu strony (skarżącego) w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, 4. art. 7b w zw. z art. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku zastosowania art. 7b k.p.a., czego efektem był brak współdziałania pomiędzy pracownikami tego samego organu (tj. Prezydenta Miasta K.), a więc pracownikami Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta K. (prowadzącymi ww. postępowanie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) a pracownikami Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Odpadami Urzędu Miasta K. (prowadzącymi postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji), w zakresie postępowań prowadzonych przez ten sam organ w odniesieniu do tej samej inwestycji w sytuacji, gdy materialnoprawnym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, i bezprawne pozostawienie bez rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r., 5. art. 8 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegający na braku zastosowania art. 8 § 1 k.p.a., a więc braku przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażające się w bezprawnym pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zostało wszczęte i przedłożenie - w toku ww. postępowania - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymogiem materialnoprawnym, a nie formalnym wniosku o wydanie o ustaleniu warunków zabudowy, a w konsekwencji strona (skarżący) ma prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ, 6. art. 6 k.p.a. oraz art. 7, 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r., Nr 78, poz. 483) poprzez zakończenie postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sposób nie znajdujący oparcia w obowiązujących przepisach prawa, z jednoczesnym naruszeniem ww. przepisów regulujących zasady wszczęcia, sposób prowadzenia oraz zakończenia postępowania administracyjnego, których prawidłowe zastosowanie ma stanowić gwarancję zakończenia postępowania w prawidłowy sposób i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność ich treści, a w szczególności na okoliczność: - wniesienia ponaglenia w niniejszej sprawie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem Prezydenta Miasta K., - wszczęcia na jego wniosek postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej wnioskiem z dnia [...] lutego 2021r. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w tym pozyskania niezbędnych dokumentów - załączników do ww. wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, - prowadzenia przez Prezydenta Miasta K. postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy, w tym posiadania wiedzy przez Prezydenta Miasta K. o toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowiącej materialnoprawny wymóg wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, 2. zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zabudowę mieszkalną wielorodzinną z usługami (np. basen, spa, siłownia, gastronomia itp.) oraz lokale użytkowe (typu np. drobny handel, usługi, rzemiosła itp.) w K., przy ul. [...], na działkach nr [...], [...], obręb [...], w terminie 4 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (z uwzględnieniem faktu, że przed Prezydentem Miasta K. toczy się odrębne postępowanie w sprawie o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej ww. wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy, która to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna zostać przedłożona do ww. postępowania o ustalenie warunków zabudowy), a więc nie wcześniej niż 30 dni od dnia doręczenia Skarżącemu ostatecznej i prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej w ww. postępowaniu, 3. stwierdzenie, że Prezydent Miasta K. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądzenie od Prezydenta Miasta K. na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów wpisu sądowego. W uzasadnieniu skargi J. P. podniósł, że pismem z dnia [...] lutego 2021 r. został wezwany przez organ do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co uczynił w dniu [...] marca 2021 r. Postępowanie następnie – postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. zostało zawieszone na okres 9 miesięcy. Po upływie tego okresu, postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., postępowanie zostało podjęte. Następnie organ, po powtórnym przeanalizowaniu charakterystyki planowanej inwestycji i uznaniu, że stanowi ona inwestycję mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wezwaniem z dnia [...] listopada 2021 r., zażądał przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. Skarżący wyjaśnił, że podjął szereg czynności zmierzających do uzyskania decyzji środowiskowej i jednocześnie wystąpił do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu do jej przedstawienia, który to termin pierwotnie został określony na 21 dni od dnia doręczenia wezwania do uzupełnienia braków. Podkreślił, że uzyskanie dokumentacji niezbędnej do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej jest czasochłonne. W dniu 11 kwietnia 2021 r. skarżącemu zostało doręczone pismo organu z dnia [...] kwietnia 2022 r., z którego wynika, że jego wniosek został pozostawiony bez rozpoznania w uwagi na nieuzupełnienie wniosku w terminie, który został przedłużony do dnia 31 marca 2022 r. Skarżący wskazał, że w związku z powyższym, pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Wywiódł jednocześnie, że w jego ocenie taki sposób załatwienia sprawy jest niezgodny z prawem, bowiem przywołany w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. art. 64 § 2 k.p.a. nie mógł mieć w tym wypadku zastosowania, gdyż przepis ten dotyczy uzupełnienia braków formalnych. Brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia braku formalnego nie stanowi. Jest to brak materialny, a jego nieuzupełnienie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., w postaci pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko w przedmiocie zasadności wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku wskazując, że art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2273 – j.t.), dalej jako "u.i.ś.", nakłada na wnioskodawcę obowiązek spełnienia wymogu formalnego, jakim jest załączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak takiej decyzji jest, w ocenie organu, brakiem formalnym wniosku, którego nieuzupełnienie w terminie skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Organ wyjaśnił także, że w związku z rozpatrzeniem ponaglenia przez Kolegium i uznania przez ten organ, postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r., że sposób załatwienia sprawy był wadliwy i wyznaczeniem terminu do załatwienia sprawy do dnia 24 czerwca 2022 r., niezwłocznie podjął czynności zmierzające do rozpoznania wniosku skarżącego. W związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2022 r. o przedłużenie terminu do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zawieszenie, postępowanie w sprawie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący, w kolejnych pismach z dnia [...] września i [...] września 2022 r., podtrzymał swoje stanowisko przedstawiając dodatkowe okoliczności dotyczące toczącego się postępowania związanego z koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Skarżący zmodyfikował jednocześnie swój wniosek dotyczący zobowiązania do załatwienia sprawy, wnosząc o zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. w terminie 6 miesięcy od dnia zwrotu przez Sąd prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, lecz jednocześnie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia podjęcia przez organ I instancji postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Domagał się również wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta K. w rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem "bezczynność". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W doktrynie, i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). W myśl ogólnej reguły wynikającej z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym, że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Ustawodawca przyjął zatem, że w przypadku nieuzyskania przez stronę rozstrzygnięcia w ww. terminach organ administracji publicznej popada w stan bezczynności. Jest to stan niepożądany, naruszający zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania obywatela do państwa przewidzianą w art. 8 k.p.a. Konsekwencją zaistnienia bezczynności jest swoisty "stan zawieszenia" strony z racji faktu, że sprawa nie została załatwiona, co może uniemożliwiać jej realizację swojego prawa. Bezczynność to także taki stan, w którym organ co prawda podjął w sprawie czynności zmierzające do jej załatwienia, ale uczynił to w niewłaściwej formie. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd dokonał oceny bezczynności organu do dnia wniesienia skargi. Poza oceną Sądu pozostają czynności podejmowane przez organ po tej dacie. Analiza przedłożonych akt postępowania doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem na dzień wniesienia skargi sprawa wywołana wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr [...] i [...], w obrębie [...], w K. nie została załatwiona, pomimo upływu ustawowych terminów. Wadliwy był także sposób załatwienia sprawy, polegający na pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania. Skarżący trafnie zwrócił uwagę na to, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przez organ wszczęte po uzupełnieniu braków formalnych, do którego to uzupełnienia został wezwany bezpośrednio po złożeniu wniosku, pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Świadczy o tym chociażby okoliczność, iż po uzupełnieniu braków formalnych organ postępowanie w sprawie zawiesił na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – j.t.). Tym samym, z dniem podjęcia postępowania - [...] listopada 2021 r. rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy. Skoro zatem postępowanie w sprawie zostało wszczęte i toczyło się, to brak było możliwości pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania na tym etapie. Organ winien był bowiem albo przedłużyć termin do załatwienia sprawy, albo – jeżeli uznał, że wniosek nie może zostać uwzględniony, z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie winno być zatem rozstrzygnięciem merytorycznym, a nie formalnym, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W świetle przedłożonych Sądowi akt postępowania nie ulega wątpliwości, że postępowanie nie zostało zakończone decyzją merytoryczną, co przesądziło o uznaniu, iż organ dopuścił się bezczynności. Należy jednak podkreślić, że bezczynność ta była spowodowana wadliwą interpretacją przepisów przez organ, który pozostawał w przekonaniu, że dopuszczalne jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania już po wszczęciu postępowania w sprawie. To z kolei przesądza o tym, iż bezczynność organu w tym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z tych względów Sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania wymierzenia organowi grzywny. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd ma świadomość, że postępowanie w dalszym ciągu się toczy i zostało zawieszone, co wynika z pism pełnomocniczki skarżącego oraz odpowiedzi na skargę, jednak sposób prowadzenia tego postępowania obejmujący okres po wniesieniu skargi pozostaje poza kognicją Sądu w niniejszej sprawie, której ramy zakreśla okres od dnia wniesienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy do dnia wniesienia skargi. Stąd też zobowiązanie do załatwienia sprawy w terminie zakreślonym przez Sąd w punkcie III wyroku zmaterializuje się po doręczeniu organowi akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku wydanego w niniejszej sprawie. Jeżeli postępowanie w tej dacie będzie w dalszym ciągu zawieszone termin ten rozpocznie swój bieg od dnia podjęcia postępowania przez organ. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.