II SAB/Sz 153/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. i M. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w K. w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosków postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 17 października 2023 r., działając przez pełnomocnika, M. P. i M. P. (dalej również jako: "skarżące", "strony"), wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie (dalej również jako: "organ"), w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosków. W uzasadnieniu stanowiska skarżące wyjaśniły, że składają skargę w przedmiocie "bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz naruszenia przepisów o właściwości organów", zarzucając organowi: 1. bezczynność wynikającą z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz z art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 , art. 12, art. 35, art. 244 § 1 w związku z art. 243 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej również jako: "k.p.a.", "w przedmiocie nierozpatrzenia wniosków skarżących kierowanych do PINB, obejmujących pisma" z dnia 7 sierpnia 2023 r., 8 sierpnia 2023 r., 10 sierpnia 2023 r., 14 sierpnia 2023 r., 31 sierpnia 2023 r. 2. naruszenie "obowiązku o właściwości" wynikającej z art. 19 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym organu prowadzonym pod numerem [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w prowadzonym postępowaniu nie zachodzi podstawa do stwierdzenia bezczynności organu lub do stwierdzenia przewlekłości, a także nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości. Organ wyjaśnił, że w sprawie objętej skargą w punkcie 1 strony wniosły ponaglenie do organu wyższego stopnia w dniu 18 września 2023 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z 5 października 2023 r., odmówił stwierdzenia czy organ powiatowy dopuścił się bezczynności w ww. przedmiocie podnosząc, że ponaglenie nie służy na wyłonione w toku sprawy zagadnienia cząstkowe. Następnie organ wskazał, że sprawa objęta skargą dotyczy postępowania prowadzonego przez PINB w Koszalinie pod znakiem: [...], na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na działce nr [...], [...], Aleja [...] w K.. Organ wszczął postępowanie i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydał w dniu 14 lipca 2023 r. postanowienie, mocą którego wstrzymał użytkowanie opisanego wyżej budynku, w części użytkowanej jako funkcja niemieszkalna, z wyłączeniem usługi, zlokalizowanej w parterze, w części południowo-wschodniej budynku, od strony Alei [...] oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, zgodnie z art. 71 a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w terminie do dnia 29 września 2023 r., zmienionym postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2023 r. w zakresie terminu, zgodnie z wnioskiem stron. Treść licznych pism składanych przez strony w tym postępowaniu po wydaniu ww. postanowienia organ zakwalifikował jako wyrażające niezadowolenie skarżących z powodu wydania postanowienia z dnia 14 lipca 2023 r. Jednak, jak zaznaczył, ustawodawca nie przewidział prawa wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zatem kwestionowanie ww. postanowienia na tym etapie postępowania jest przedwczesne. Organ podkreślił, że już wielokrotnie wyjaśniał stronom ich wątpliwości oraz informował, że będą mogły odwołać się od tego rozstrzygnięcia na późniejszym etapie postępowania - wraz z odwołaniem od decyzji wydanej w trybie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Mimo to, strony kwestionują postanowienie organu z dnia 14 lipca 2023 r., nie przyjmując do wiadomości uzasadnienia oraz licznych wyjaśnień organu nadzoru budowlanego, jak i nie zezwalając na przeprowadzenie kontroli i próbując sterować postępowaniem. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w odpowiedzi na pismo z dnia 14 sierpnia 2023 r., będącego uzupełnieniem wniosku o zawieszenie postepowania z dnia 31 lipca 2023 r. wydał postanowienie z dnia 31 sierpnia 2023 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Dodatkowo, zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi (...) oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Mając zatem na względzie powyższe unormowanie, zauważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji jedynie w sytuacjach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Z kolei złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadnione, w sytuacji wystąpienia stanu określonego w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Co oznacza prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ administracji dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe na niniejszą sprawę, nie można pominąć, że nie jest w niej sporna okoliczność wydania przez organ postanowienia w dniu 14 lipca 2023 r., nr [...], mocą którego wstrzymał on użytkowanie budynku skarżących w części użytkowanej jako funkcja niemieszkalna i nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Skarżące przedmiotem skargi do Sądu uczyniły "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz naruszenie przepisów o właściwości organów art.19 k.p.a. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosków" zawartych w pismach skarżących z dnia 7 sierpnia 2023 r., 8 sierpnia 2023, 10 sierpnia 2023 r., 14 sierpnia 2023 r., 31 sierpnia 2023 r. Pisma skarżących zawierają m.in.: zarzuty do toczącego się postępowania, ocenę stanu faktycznego sprawy, wezwanie do wyjaśnień co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i wniosek o wyjaśnienie i ukierunkowanie strony co sposobu wykonania obowiązku. Nie ma wątpliwości, że pisma z 7, 8, 10 i 31 sierpnia 2023 r. nie wskazują na istnienie kolejnej "sprawy", którą należy załatwić w terminach określonych w art. 35 k.p.a. i nie wymagają, po przeprowadzeniu pełnego postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcia w formie procesowej - postanowienia lub decyzji. Skoro sprawą główną jest postępowanie prowadzone z urzędu przez organ w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku stron bez wymaganego zgłoszenia, (vide: zawiadomienie z dnia 27 lutego 2023 r. w aktach sprawy), to pisma skarżących w tej części, która nie przystaje do prowadzonego postępowania głównego, należy zakwalifikować jako dotyczące wadliwego – zdaniem stron – działania organu. Z ich treści wynika m.in., że w istocie stanowią one skargi, o których mowa w art. 227 i następne k.p.a., w związku z zauważanymi przez strony okolicznościami sprawy. Jak wynika bowiem z treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw. Skarga ta jest więc odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że kognicji sądów administracyjnych nie podlega ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników oraz ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Sprawy te nie zostały poddane kontroli Sądu ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Powyższe rozważania, w części dotyczącej przedmiotu skargi odnoszą się również do zarzutu stron dotyczącego "naruszenia obowiązku o właściwości wynikającej z art. 19 k.p.a.", formułowanego pod adresem działań organów I i II instancji. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty odnoszą się, w omawianym zakresie, do działania organu, które to działanie zdaniem skarżących było wadliwe i niezgodne z obowiązującymi przepisami, to do oceny tak sformułowanych zarzutów właściwym jest organ, o którym mowa w art. 229 pkt 7 k.p.a., a nie sąd administracyjny. Analizując z kolei wyłaniająca się z ww. pism skarżących kwestię wniosków strony w zakresie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego należy zauważyć, że w odwołaniu od decyzji, która finalnie może zostać wydana w przypadku, o którym mowa w art. 71 a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) i zakończy postępowanie przed organem I instancji, będzie możliwe rozpatrzenie ich uwag dotyczących stricte postępowania zainicjowanego zawiadomieniem o jego wszczęciu z urzędu. W odniesieniu do zarzutu nie rozpoznania wniosku strony zawartego w piśmie z dnia 14 sierpnia 2023 r. będącego uzupełnieniem wniosku z dnia 31 lipca 2023 r. o zawieszenie postępowania należy wskazać, że organ rozpoznał wniosek wydając w dniu 31 sierpnia 2023 r. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie. Zatem Sąd nie bada bezczynności organu w tym zakresie bowiem zostało wydane orzeczenie przez organ przed wniesieniem skargi do Sądu. Tutejszy Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być aktualny w dacie wniesienia skargi, nie zaś historyczny. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1175/22 stwierdził, że rozpatrzenie sprawy przez organ przed wniesieniem skargi powoduje, że zarzucana w skardze przewlekłość tego postępowania przestaje realnie istnieć; ustaje ona jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi, jako zdarzenie przeszłe nieistniejące w dniu jej wniesienia. Niezależnie od powyższego należy podnieść, co słusznie zauważył organ, że z brzmienia art. 35 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż uprawnienie do złożenia ponaglenia aktualizuje się w przypadku wystąpienia stanu bezczynności bądź/i przewlekłości w momencie gdy dotyczą one zwłoki w załatwieniu sprawy. Skoro sprawą jest w omawianym przypadku postępowanie w kwestii zmiany sposobu użytkowania w części budynku stron bez wymaganego zgłoszenia, w takim wypadku ponaglenie może dotyczyć wyłącznie kwestii niedoprowadzenia do zakończenia postępowania przez organ administracji, a nie zagadnień pojawiających się na tle każdego pojedynczego pisma składanego w toku postępowania. W konsekwencji powyżej przedstawionych ustaleń, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej. Z tego powodu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.