II SAB/Sz 12/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania wniosku I. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. P. z dnia 18 sierpnia 2021 r., II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku J. P. z dnia 18 sierpnia 2021 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 12 grudnia 2021 r., J. P. (dalej "skarżąca"), wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ze skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., w sprawie rozpoznania wniosku o przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w celu stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego, w zabudowie domu jednorodzinnego w S., przy B. . W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że w dniu 18 sierpnia 2021 r. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, celem wyjaśnienia legalności prowadzonej działalności, w postaci warsztatu samochodowego w budynku mieszkalnym przy ul. B. w S.. Organ przeprowadził kontrolę wskazanej posesji i ostatecznie pismem z dnia 10 września 2021 r. poinformował ją o tym, że w sprawie z uwagi na treść art. 53a ust. 1 oraz art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 – j.t.), dalej jako "u.p.b.", nie przysługuje jej status strony, gdyż sprawa nie może być procedowana w trybie postępowania administracyjnego. Nadto stwierdzono, że kontrola nie wykazała działalności naruszającej warunki, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowalne. Zdaniem skarżącej, organ niewłaściwe przywołał art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz nie dość rzetelnie ustalił stan faktyczny. T. S. we wskazanym miejscu prowadzi działalność polegającą na naprawach pojazdu, zaś jej uniemożliwiono dostarczenie dowodów na to, że prowadzenie warsztatu samochodowego stanowi o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ nie wziął pod uwagę zgłoszonych przez nią informacji o obecnym sposobie wykorzystywania garażu oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje w danym miejscu tego rodzaju działalności. Zaznaczyła, że wskazana działalność jest uciążliwa dla niej i jej rodziny, stąd zdeterminowana jest uregulowaniem tej sprawy prawnie. W jej ocenie, brak wszczęcia i przeprowadzenia postępowania świadczy o naruszeniu wskazanej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto organ nie zastosował się do treści art. 11 k.p.a., skoro nie wyjaśnił zasadności przesłanek jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz nie odniósł się w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi z dnia 10 września 2021 r. do kwestii, czy działalność naprawcza pojazdów jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskazał, iż w dniu 6 września 2021 r. na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono kontrolę, podczas której nie stwierdzono prowadzenia działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno- sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, czy też przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które to elementy zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane upoważniałyby organ do podjęcia działań w zakresie posiadanych właściwości. Dalej wyjaśnił, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), którą wyodrębniono w ustawie Prawo budowlane rozdział 5a pt. "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 i następne) oraz dodano art. 53a, którego ust. 1 stanowi "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". Ponadto, w myśl art. 72a ww. ustawy Prawo budowlane również "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu". Są to przepisy szczególne w stosunku do przepisu art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego, że "datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej’" i wynika z nich, że to organ nadzoru budowlanego wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne albo też uznając, że brak jest podstaw faktycznych, nie wszczyna formalnego postępowania administracyjnego. Zatem, uwzględniając regulację art. 53a ust. 1 oraz 72a ustawy Prawo budowlane, rozważenie czy osobie zawiadamiającej o mającym miejsce - w jej ocenie -naruszeniu przepisów prawa budowlanego przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest bezprzedmiotowe, albowiem osoba taka nie może wnieść podania w rozumieniu ww. art. 61 § 3 k.p.a. Przymiot strony postępowania administracyjnego będzie jej ewentualnie przysługiwał dopiero wraz ze wszczęciem przez organ powiatowy postępowania administracyjnego z urzędu. Tym samym, pismo skarżącej, informujące o mającym miejsce naruszeniu przepisów prawa budowlanego, rozpatrzono jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. i stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. pismem z dnia 10 września 2021 r. zawiadomiono o uznaniu skargi za bezzasadną. Skarżąca w odpowiedzi wniosła ponaglenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., który postanowieniem [...] z dnia [...] października 2021 r. wskazał, że ww. organ nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W odniesieniu do nieuznania wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku, tj. garażu na warsztat naprawczy organ podkreślił, że pracownicy tutejszego inspektoratu nie stwierdzili w trakcie kontroli w garażu żadnych urządzeń służących do naprawy lub diagnostyki pojazdów, w pomieszczeniu tym znajdowały się jedynie dwa samochody. Tym samym, brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku. W dalszym ciągu jest to budynek mieszkalny jednorodzinny zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, zgłaszane przez skarżącą niewłaściwe zachowywanie się osób na nieruchomości lub też przed nią nie stanowi o zmianie sposobu użytkowania części budynku oraz nie jest we właściwości tutejszego organu. Jednocześnie wyjaśniono, że w zawiadomieniu użyto art. 53a ust. 1 i 72a ustawy Prawo budowlane łącznie, ale oczywistym jest, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie tylko art. 72a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem "bezczynność". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W doktrynie, i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Bezczynność to także taki stan, w którym organ co prawda podjął w sprawie czynności zmierzające do jej załatwienia, ale uczynił to w niewłaściwej formie. W badanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania garażu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym i prowadzenia w nim działalności gospodarczej, stanowiącej uciążliwość dla nieruchomości sąsiedniej. Rzeczą organu było zatem ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, a następnie wydanie rozstrzygnięcia w formie procesowej – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bądź decyzji – w zależności od wyniku poczynionych ustaleń. Nie ma racji organ wywodząc, z powołaniem się na art. 72a u.p.b., że skoro postępowanie, o którym mowa w art. 71a ust. 4 u.p.b. wszczynane jest z urzędu, to uprawnionym było rozpoznanie wniosku skarżącej w trybie skargowym. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w art. 72a u.p.b. ustawodawca ograniczył możliwość wszczęcia na wniosek postępowań, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4. W przypadku postępowań dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wyłącznie z urzędu może zostać wszczęte postępowanie, o którym mowa w art. 71a ust. 4 u.p.b., a więc w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5 tej ustawy. Z urzędu wszczynane jest więc postępowanie, które jest następstwem rozstrzygnięć wydanych we wcześniej prowadzonym postępowaniu, którego celem jest ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i nałożenie na stronę obowiązków z tym związanych, bądź wniesionego sprzeciwu. Ograniczenie to nie dotyczy postępowań wszczynanych na podstawie art. 71a ust. 1 u.p.b., czego zdaje się nie dostrzegać organ nadzoru budowlanego. Skoro zatem w badanej sprawie skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania w związku ze zmianą sposobu użytkowania nieruchomości, to rzeczą organu było ustalenie, czy wniosek pochodzi od osoby, której przysługuje przymiot strony oraz, czy zmiana taka miała miejsce i zakończenie postępowania w odpowiedniej formie procesowej. Niedopuszczalne było potraktowanie wniosku skarżącej jako skargi i rozpoznanie go w trybie skargowym. Doszło zatem do bezczynności, bowiem organ, w przewidzianym przepisami terminie nie wydal stosownego rozstrzygnięcia, ograniczając tym samym procesowe uprawnienia skarżącej. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. rzeczą Sądu jest stwierdzenie, czy bezczynność miała charakter rażący. W ocenie Sądu bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego, wynikała bowiem z błędnej interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ podjął działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, ale na skutek wadliwego uznania, iż zastosowanie znajduje art. 72a u.p.b. nie załatwił sprawy we właściwym trybie. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.