II SAB/Sz 116/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. R. na bezczynność Wojewody Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu T. R. uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie [...] złotych.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2016 r. T. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Wojewody, dotyczącą rozpoznania jego wniosku z dnia 2 sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci zanonimizowanej odpowiedzi na skargę autorstwa Wojewody w sprawie o sygnaturze II SAB/Sz 54/16. Skarga nie została podpisana. Przekazując skargę T. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., Wojewoda wniósł o umorzenie postępowania sądowego i uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, wskazując, że żądana informacja została T. R. udzielona niezwłocznie po powzięciu przez organ wiedzy o skierowaniu żądania o udzielenie informacji to jest w dacie otrzymania skargi na bezczynność. Na mocy zarządzenia z dnia 15 września 2016 r., sporządzono kserokopię karty 43 akt sprawy II SAB/Sz 27/16, stanowiącej kserokopię odpisu aktu urodzenia T. R., której oryginał znajduje się w akrach o sygnaturze II SAB/Sz 54/16 i włączono ją do akt niniejszej sprawy. W punkcie II zarządzenia, w związku z faktem, iż skarżący T. R. nie posiada zdolności do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, zobowiązano przedstawicieli ustawowych skarżącego (rodziców) G. E. Z. i P. W. R. do wyjaśnienia. czy podtrzymują skargę T. R. z dnia 31 sierpnia 2016 r., a jeżeli tak, to wezwał ww. do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez podpisanie skargi lub nadesłanie odpisu podpisanej skargi przez któregoś z przedstawicieli ustawowych skarżącego, zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5 ww. ustawy. Ojciec skarżącego – P. W. R. odebrał wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi wniesionej przez T. R. w dniu 21 września 2016 r. Natomiast matka skarżącego – G. E. Z. nie podjęła korespondencji, przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana w dniach 21 września i 29 września 2016 r., a następnie w dniu 7 października 2016 r. została zwrócona z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Rodzice skarżącego nie odpowiedzieli na zobowiązanie sądu. W dniu 26 września 2016 r. wpłynęło do sądu pismo skarżącego T. R. zawierające oświadczenie o cofnięciu skargi. W piśmie tym T. R., ustosunkowując się do wezwania sądu, skierowanego do jego rodziców, wskazał, że na podstawie art. 26 § 2 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej również jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 17 Kodeksu cywilnego, posiada zdolność procesową w niniejszej sprawie, ponieważ złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, której może dokonać samodzielnie, jako niezobowiązującej i nierozporządzającej, a zarazem urzeczywistniającej korzystanie z jego praw podstawowych. Niezależnie od powyższego T. R. zwrócił uwagę, że wezwanie sądu jest przedwczesne i niezgodne z przepisami postępowania, ponieważ od skargi – w chwili wysłania wezwania nie został uiszczony wpis. Zgodnie z art. 220 § 1 p.p.s.a. sąd nie podejmie żadnej czynności od pisma, od którego nie została uiszczona odpowiednia opłata. W sprawie nie zachodzą żadne wyjątki, w szczególności wyjątek opisany w § 2 tego artykułu i wyjątek z art. 222 p.p.s.a. T. R. poinformował sąd, że wpis sądowy został uregulowany przelewem z dnia 21 września br. i oświadczył, że cofa skargę ze względu na właściwe ustalenia poczynione ze stroną przeciwną, wniósł o umorzenie postępowania i zwrot wpisu sądowego na wskazany numer rachunku należącego do innej osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., zważył co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne stosownie do art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zakres kognicji sądów administracyjnych określają art. 3 § 2, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym inicjuje wniesienie skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia. Zdolność sądową, czyli zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, mają między innymi – stosownie do art. 25 § 1 p.p.s.a., osoby fizyczne, osoby prawne lub organy administracji publicznej. Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają, zgodnie z art. 26 § 1 p.p.s.a., osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych ma zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie, o czym stanowi art. 26 § 2 p.p.s.a. Natomiast osoba fizyczna niemająca zdolności do czynności w postępowaniu może je podejmować tylko przez swojego przedstawiciela ustawowego. Skarga, stosownie do art. 57 § 1 p.p.s.a., powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, o których mowa w art. 46 § 1 p.p.s.a. (to jest zawierać oznaczenie sądu, do którego jest skierowana, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; oznaczenie rodzaju pisma; osnowę wniosku lub oświadczenia; podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; wymienienie załączników), a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy, 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego, 4) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, dowód, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku, gdy skarga zawiera braki formalne i w związku z tym nie może otrzymać prawidłowego biegu, sąd, na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. wzywa stronę do o jej uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) Podsumowując. w momencie wpłynięcia skargi, sąd bada, między innymi, czy została ona złożona przez podmiot uprawniony, a także czy spełnia wymogi formalne i w zależności od poczynionych ustaleń, podejmuje dalsze czynności w sprawie. W realiach niniejszej sprawy do sądu wpłynęła skarga obarczona brakami formalnymi – nie zawierała podpisu skarżącego, a ponadto została wniesiona przez osobę nie posiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych. W tym stanie rzeczy należało w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy T. R. w sprawie, której dotyczy skarga, posiada zdolność do podejmowania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zdolność procesową) i w zależności od tej oceny podjąć dalsze czynności w sprawie. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej – Wojewody, polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej, odpowiedzi na skargę autorstwa tego organu, złożonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą tego samego skarżącego. Należało zatem ocenić, czy wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej mieści się w kategorii czynności, których osoba posiadająca ograniczoną zdolność do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie. Omawiając powyższy problem należy odwołać się do regulacji z zakresu prawa cywilnego, które określają status takiej osoby, w szczególności odnoszący się do jej praw i obowiązków. Z art. 17 k.c. wynika, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że czynności, które prowadzą do uszczuplenia majątku osoby ograniczonej w zdolności do czynności prawnych, czy też jej prawa, bądź stanowią zobowiązanie nie mogą być dokonywane samodzielnie. W każdym bowiem przypadku, z wyjątkiem umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego (art. 20 k.c.), czy też wyjątków przewidzianych w przepisach szczególnych (np. art. 22 § 3 Kodeksu pracy) wymagana jest zgoda bądź potwierdzenie dokonanej już czynności przez przedstawiciela ustawowego. Wyjątkiem są czynności polegające na rozporządzeniu przez małoletniego swoim zarobkiem, które nie wymagają zgody przedstawiciela ustawowego. Uprawnienie to może zostać ograniczone przez sąd opiekuńczy (art. 21 k.c.). Rozważenia wymaga, czy w sytuacji, gdy ustawodawca wypowiedział się w przedmiocie zdolności osoby niepełnoletniej, która ukończyła lat 13 do podejmowania we własnym imieniu czynności, które mogą spowodować uszczuplenie bądź przysporzenie w zakresie jego praw, czy majątku, a nie wypowiedział się w przedmiocie dopuszczalności podejmowania innych czynności, które takiego skutku nie powodują, dopuszczalna jest aktywność takiej osoby w każdej sferze, bez wiedzy i zgody jej przedstawiciela ustawowego. W ocenie sądu, odpowiedź na tak postawione pytanie musi być przecząca, chociażby z tego względu na to, że przepisy szczególne nakładają na osoby nie posiadające pełnej zdolności do czynności prawnych różnego rodzaju ograniczenia. Przykładem może być art.. 97 p.p.s.a., który ogranicza krąg osób mogących brać udział w posiedzeniu sądu wyłącznie do osób pełnoletnich. Co do zasady, zdaniem sądu, dopuszczalne jest działanie osoby małoletniej samodzielnie w sprawach drobnych, związanych z codziennym funkcjonowaniem takiej osoby. W ocenie sądu, w przypadku aktywności osoby niepełnoletniej, ograniczonej w zdolności do czynności prawnych, dopuszczalność samodzielnego działania we własnym imieniu musi być rozpatrywana poprzez realia konkretnej sprawy, w szczególności poprzez ocenę potencjalnych skutków jakie czynności te mogą wywołać zarówno dla osoby małoletniej, ale również i otoczenia, zwłaszcza jeżeli działania te powodują skutki w sferze praw i obowiązków innych podmiotów. Nie mają przy tym, zdaniem sądu, znaczenia osobiste przymioty małoletniego, jego stopień rozwoju i rozumienia przedsiębranych działań, bowiem ani sąd, ani tym bardziej organ administracji, czy podmiot zobowiązany nie mają umocowania i narzędzi do dokonywania takich ocen. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że sprawa, która spowodowała złożenie przez T. R. skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego, została zainicjowana złożeniem przez ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotem oceny sądu musiało zatem stać się określenie, czy tego rodzaju czynność mieści się w kategorii czynności prawnej, której mógł dokonać samodzielnie. W tym miejscu należy się odwołać do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej również "u.d.i.p.". Art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Użycie przez ustawodawcę sformułowania "każdemu" sugerowałoby, iż każdy podmiot, w tym osoby fizyczne, prawne i nieposiadające osobowości prawnej mają prawo do wystąpienia z żądaniem informacji posiadającej przymiot informacji publicznej. Literalna wykładnia przepisu wskazuje, że każda osoba fizyczna, w tym również nie posiadająca pełnej zdolności do czynności prawnej posiada legitymację do uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Interpretacja terminu "każdy" była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który dokonał wykładni tego pojęcia w kontekście art. 79 Konstytucji RP, w myśl którego "każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji" i wyjaśnił, że termin "każdy" obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym (wyrok z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt SK 54/08, OTK-A2009/5/69, Dz.U.2009/84/713, LEX 494497). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1982/13 (dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniając, że "w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Zwrot "Każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek, lub podmiot prawa prywatnego. Termin każdy nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej". Przytoczonego wyżej rozumienia pojęcia "każdy" nie można jednak, zdaniem sądu, interpretować w ten sposób, że każda osoba fizyczna może realizować uprawnienia wynikające w ustawy o dostępie do informacji publicznej osobiście, zwłaszcza w przypadku, gdy nie posiada ona zdolności do czynności prawnych bądź zdolność ta jest ograniczona. Obowiązujące przepisy przewidują bowiem możliwość korzystania z przysługujących uprawnień, w przypadku osób pozbawionych bądź ograniczonych w zdolności do czynności prawnych za pośrednictwem przedstawicieli ustawowych. W ocenie sądu, ta kategoria spraw należy do takich, w których osobisty udział osób ograniczonych w zdolności do czynności prawnych jest niemożliwy, co nie oznacza, że osoby te nie mogą domagać się realizacji swoich praw poprzez przedstawicieli ustawowych. Ograniczenie osobistej realizacji uprawnień, o których mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej wynika, zdaniem sądu, przede wszystkim z faktu, iż korzystanie z dostępu do informacji publicznej wiąże się z powstaniem obowiązku po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, przy czym obowiązek ten musi zostać zrealizowany w dość krótkim czasie i niejednokrotnie jego realizacja wiąże się z dużym nakładem pracy. Należy przy tym zauważyć, że podmioty zobowiązane dysponują różnego rodzaju informacjami, z których część jest ogólnodostępna (np. publikowana w BIP), część zaś stanowią informacje, które nie zostały ujawnione w oficjalnych publikatorach, a dotyczą one na przykład osób fizycznych pełniących funkcje publiczne, przy czym – co do zasady, organ nie ma prawa żądać od wnioskodawcy wykazania celu czy interesu prawnego w uzyskaniu żądanych informacji. Wiedza o sprawach publicznych nie znajduje bezpośredniego przełożenia na zakres praw i obowiązków osoby ograniczonej w zdolności do czynności prawnych, a jednocześnie realizacji uprawnień w tym zakresie nie sposób zakwalifikować do kategorii drobnych bieżących spraw życia codziennego. Nie można również tracić z pola widzenia skutków jakie potencjalnie złożenie wniosku i podjęcie dalszych czynności z tym związanych może wywołać dla małoletniego wnioskodawcy. W przypadku bowiem żądania informacji, której wytworzenie generować będzie koszty organ ma prawo domagać się zwrotu tych kosztów od wnioskodawcy, po uprzednim pouczeniu i złożeniu przez wnioskodawcę oświadczenia o podtrzymaniu wniosku (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Złożenie wniosku może również generować konieczność podejmowania przez wnioskodawcę decyzji w przedmiocie zmiany formy udostępnienia informacji, wykazania interesu publicznego w przypadku żądania informacji przetworzonej. Zważywszy zatem na skutki jakie wywołuje złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dla podmiotu zobowiązanego, ale również w sferze obowiązków wnioskodawcy, związanych z uczestnictwem w tym postępowaniu, w ocenie sądu, nie jest to czynność, którą można zakwalifikować do tej kategorii czynności, których osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie, co jak wyżej wspomniano nie wyklucza złożenia wniosku przez jej przedstawiciela ustawowego. W ocenie sądu taki sposób realizacji prawa osoby niepełnoletniej do uzyskania informacji publicznej nie stanowi ograniczenia jej konstytucyjnych i wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnień, ale jest naturalną konsekwencją podlegania władzy rodzicielskiej (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych) i wykonywania władzy rodzicielskiej, która swoim zasięgiem obejmuje również tego rodzaju aktywność małoletniego. Konsekwencją takiej oceny dopuszczalności złożenia przez T. R. wniosku o udostępnienie informacji publicznej było uznanie, że w tej sprawie w związku z wywiedzeniem skargi na bezczynność, która nie została podpisana, koniecznym było wezwanie jego przedstawicieli ustawowych do złożenia oświadczenia w przedmiocie podtrzymania skargi i jej podpisania. Żaden z jego rodziców poinformowany o wniesieniu skargi, braku tego nie uzupełnił i nie podpisał skargi Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odrzuca skargę jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy. Z powodu braku zdolności procesowej skarżącego i niedziałania przedstawiciela ustawowego, sąd odrzuci skargę dopiero wówczas, gdy brak nie zostanie uzupełniony (art. 58 § 2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie, skoro przedstawiciele ustawowi T. R., prawidłowo wezwani, nie uzupełnili braków formalnych, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 tej ustawy.