II SAB/Sz 109/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wyznaczenia drogi do działki postanawia: odrzucić skargę.

A. D. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Burmistrza D. w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 24 kwietnia 2023 r. o udostępnienie drogi dojazdowej do działki skarżącego nr [...], obr. [...] Miasta D. . Skarżący zarzucił organowi brak działania, poprzez brak konkretnej decyzji, wymijającej odpowiedzi na wniosek skarżącego i przedłużanie odpowiedzi w czasie. Wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie wyznaczenia drogi dojazdowej do jego działki. Do skargi dołączono kopię ww. wniosku z dnia 24 kwietnia 2023 r., z którego wynika, że skarżący nabył od Gminy D. w drodze przetargu działkę nr [...]. Działka skarżącego nie ma dostępu do drogi publicznej, ale sąsiaduje z działką będącą własnością ww. Gminy, przez którą występuje zwyczajowa droga do działki nr [...] i potem do działki nr [...], która też jest własnością Gminy. Skarżący wnosił do organu o wyznaczenie drogi dojazdowej do jego działki lub w ostateczności ustanowienie służebności dojazdu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania prowadzona być może tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 p.p.s.a. nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W takiej sytuacji również bezczynność w takim zakresie nie może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Odnosząc treść przywołanych przepisów do materii objętej badaną skargą, Sąd uznał, że skarga ta jest niedopuszczalna, albowiem właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje takich kategorii spraw, w których obowiązujące prawo nie nakłada na organ obowiązku działania w ogóle lub w określonym terminie, albo też sprawa podlega rozpoznaniu w innym trybie niż administracyjnoprawny. Jak wynika bowiem ze skargi oraz z nadesłanych wraz z tą skargą akt administracyjnych, skarżący upatruje bezczynności Burmistrza D. w niezałatwieniu sprawy zapewnienia działce skarżącego skomunikowania z siecią dróg publicznych, poprzez zapewnienie dojazdu przez działkę gminną, przez którą przebiega droga zwyczajowa do drogi publicznej. Pismem z dnia 24 kwietnia 2023 r. skarżący wniósł do organu o podjęcie stosownych działań celem wyznaczenia drogi dojazdowej lub ustanowienia służebności dojazdu. W ocenie Sądu, brak jest w obowiązującym porządku prawnym przepisów, które formułowałyby wobec organów gminnych obowiązek zapewnienia dojazdu do wydzielonych działek, gdy wnioski o zapewnienie dojazdu zgłaszane są poza jakimkolwiek toczącym się postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g."), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w zakresie gminnych dróg, należy do zadań własnych gminy. Z nałożonego na gminy obowiązku budowy dróg gminnych nie wynika jednak uprawnienie do żądania wybudowania określonej drogi czy też uczynienia z działki gminnej drogi zapewniającej komunikację z siecią dróg publicznych. Gmina samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg gminnych i tworzenia, poszerzania czy opracowywania nowej sieci komunikacji drogowej. Jednakże z faktu, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy nie wynika obowiązek gminy zapewnienia dojazdu do działek prywatnych w terminie i miejscu preferowanym przez stronę skarżącą. Nałożenie przez powołane przepisy na gminę obowiązku budowy drogi nie prowadzi do powstania po stronie mieszkańca gminy, ani żadnego innego podmiotu, uprawnienia na podstawie którego przysługiwałoby mu żądanie budowy przez gminę drogi lub zapewnienie dojazdu do konkretnej działki (por. też postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/18, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zwrócić również uwagę na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), zgodnie z którym zarządca drogi sporządza i weryfikuje okresowo plany rozwoju sieci drogowej i przekazuje je, niezwłocznie po sporządzeniu, organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, ww. przepis również nie formułuje obowiązku zapewnienia dostępu do dróg publicznych istniejącym działkom, a jedynie wskazuje, że sporządza się plan rozwoju sieci drogowej. Ustawodawca nie sformułował w tym przepisie obowiązku zapewnienia dojazdów do dróg publicznych istniejącym działkom, co wskazuje, że nie jest to obowiązek organu, ale możliwość i pozostaje w granicach swobody decydowania organów gminy odnośnie warunków rozwoju społeczności lokalnej, w tym jej drogowego skomunikowania. Także ustanowienie na działce gminnej służebności przejazdu nie mieści się w kategorii spraw, w których organ byłby zobowiązany do podjęcia sformalizowanego aktu administracyjnego. Nie jest więc możliwe doprowadzenie w trybie kontroli sądowoadministracyjnej stanu bezczynności do zobowiązania organu do działania w sprawie ustanowienia służebności przejazdu. Ustanowienie służebności przejazdu jest instytucją prawa cywilnego. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023.r., poz. 1610 ze zm.), jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej należy złożyć o sądu cywilnego odpowiadającego lokalizacji nieruchomości, która zostanie obciążona służebnością. W tej kategorii spraw zachodzi brak kognicji sądu administracyjnego. Podsumowując, w sprawie wniosku skarżącego o zapewnienie dojazdu do jego nieruchomości lub ustanowienia służebności przejazdu, organ nie był zobowiązany przepisami prawa do wydania któregoś z aktów lub dokonania czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W konsekwencji, nierozpoznanie wniosku skarżącego w formie decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności o charakterze władczym, nie mogło stanowić przedmiotu bezczynności, a tym samym nie mogło doprowadzić do merytorycznego rozpoznania skargi. Zarzucana przez skarżącego bezczynność organu nie dotyczy w istocie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej. Z tych względów Sąd, ocenił wniesioną skargę na bezczynność jako niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu i działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.